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PUBCICACIONES DE LA UNNERSIDAD DE Lll\'1A 
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52941, 
\ --,-. --- 
'Primera edición 1989 
1,000 ejemplares . _,\ 
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Universidad de Lima 
Av. Javier Prado Este s/11. Monterrico • 
Apartado 852 - Lima 100 .!,, 
Tclf. 350677 (Distribución y Venta de Puhlicacrones I • 
Lima-Perú 
• 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 
Felipe Isasi Cayo 
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" INDICE 
• 
Pág. 
PROLOGO 7 
INTRODUCCION 11 
I CULTURA 
• 
11 POLITICA 
III CULTURA POLITICP, . 12 
IV NORMAS SOCIALES, MORALES, RELIGIOSAS Y 
JURIDICAS 13 
V TEORIA DEL ESTADO, DERECHO CONSTITUCIO- 
NAL Y CIENCIA POLITICA 14 
VI CONTENIDO DEL LIBRO 16 
* Notas a la Introducción 19 
1 VISION DEL PERU: ESQUEMA DE EVOLUCION 21 
1.1 Advertencia Preliminar 
1.2 Los Orígenes y el lncario 22 
1.3 La Invasión Española 23 
1.4 La República: Feudalismó e Imperialismo 26 
1.5 El Nacionalismo Frustrado 32 
1.6 El Reto 33 
"' Notas al Capítulo 1 35 
' "' Lectura Básica Recomendada 37 
• • 
2. EL PODER 39 
- 
• 2.1 Noción y Elementos del Poder 
-� 2.2 Origen y Naturaleza del Poder 41 
2.2.1 El Origen del Poder 42 • 
2.2.2 La Naturaleza del Poder . 43 
• • 
• • 
- 
• 
• 
• 
• 
. 
2.3 Titular Real del Poder: El Pueblo 44 
2.4 Titular Abstracto del Poder: El Estado 46 
2.5 Funciones del Poder 47 
2.6 Poder de Hecho y Poder de Derecho 49 
2.7 Limitación y Distribución del Poder 
* 50 Notas al Capítulo 2 
* 41 Lectura Básica Recomendada 52 
• 
3. LA CONSTITUCION 53 
3.1 Noción, Origen, Función y Contenido Mínimo de 
la Constitución 
3.2 Jerarquía de la Constitución 58 
3.3 Clasificación de la Constitución 59 
3.4 ¿Por qué cambió la Constitución de 1933? 63 
* Notas al Capítulo 3 64 
* Lectura Básica Recomendada 65 
4. NACION, PATRIA Y NACIONALIDAD 67 
• 
4.1 Concepto de Nación y Patria 70 
4.2 La Nacionalidad 
* 72 Notas al Capítulo 4 
* Lectura Básica Recomendada 
5. EL ESTADO. 73 
5.1 Noción y Origen del Estado 
5.2 Teorías acerca de la naturaleza del Estado 76 
5.3 Elementos del Estado 81 
6.3.1 El Pueblo 
5.3.2 El Territorio 82 
6.3.3 La Soberanía 86 • 
5.4 Finalidad y Funciones del Estado 87 
5.5 Fines y Funciones del Estado en la Constitución 
Peruana 89 
5.6 Intervención del Estado en la Vida Económica 92 
* Notas al Capítulo 6 96 
* Lectura Básica Recomendada 98 
6. SISTEMA Y REGIMENES POLITICOS 99 
• - 
- 
' 
• 
"' • 6.1 Concepto de Sistema y Régimen Político 
6.2 Criterios de Clasificación 
6.3 Regímenes Políticos en el Sistema de la Democra- · 
cia Liberal 102 
6.3.1 Democracia Directa 
6.3.2 Gobierno de Asamblea 103 
6.3.3 Régimen Parlamentario 104 
6.3.4 Régimen Presidencial 
• 
6.3.5 Algunas Configuraciones Intermedias 105 
6.3.5.1 El Presidencialismo 
6.3.5.2 Regímenes semipresidenciales 
6.3.5.3 Gobierno Directorio 106 
• 
6.4 Sistema Políticos Autoritario 107 
6.4.1 Dictaduras Socialistas ' 108 
6.4.2 Dictaduras Conservadoras 110 
6.4.3 Monarquías Tradicionales 112 
6.5 Sistema y Régimen Político en el Perú 113 
* Notas al Capítulo 6 116 
* Lectura Básica Recomendada 118 
• 
7. ESTRU-C- T.U RA DEL ESTADO PER. .-  . UA. N. O 119 - 
7.1 La Separación de Poderes 
7 .2 El Poder Legislativo 121 
7.2.1 El Senado '123 
7 .2.2 La Cámara de Diputados 124 
7.2.3 La Comisión Permanente 125 
• 7 .2.4 Requisitos, Incompatibilidades e Impedi- 
mentos 
7.2.5 Garantías e Inmunidades 127 
7.2.6 Control Político 129 
7 .2. 7 Legislatura y Sesiones 
7.2.8 Atribuciones del Poder Legislativo 130 
7.3 El Poder Ejecutivo 133 
7.3.1 Elección del Presidente 134 
7 .3.2 Juramentación 137 
7.3.3 Inmunidad 
7.3.4 Atribuciones y Obligaciones 
7 .3.5 Vacancia y Suspensión 140 
7.3.6 El Consejo de Ministros 141 
7 .3.7 De las Relaciones con el Poder Legislativo 142 
• 
• 
7.4 El Poder Judicial 144 
7.4-:fGarantíás de la Administración de Justicia 145 
7.4.2 Organización del Poder Judicial 152 
7 .5 óti-os Organismos vinculados a la Administración 
de Justicia · 154 
7.5.1 Consejo Nacional de la Magistratura 
·7.5.2 El Ministerio Público 155 
7.6 El Jurado Nacional de Elecciones 156 
* Notas al Capítulo 7 158 
* Lectura Básica Recomendada 159 
• 
8. LAS REGIONES Y LOS GOBIERNOS LOCALES 161 
8.1 Las Regiones . 
8.2 Los Gobiernos Locales 
* 165 Notas al Capítulo 8 168 
* Lectura Básica Recomendada 
9. L- OS DEREC. H. O,�.Y -D E. BF,RES FUNDAM- EN'PAJ,ES •.  ·u.li: • • LA PERSONA - 169 
- � - . - 
9.1 Los Derechos Fundamentales de la Persona 
9.2 Garantías Constitucionales 191 
.i - --· ·- 
9.3 El RéJtimen de Excepción 193 
9.4 LOS Deberes - 
• 194 
* Notas al Capítulo 9 196 
* Lectura Básica Recomendada 
. 10. ACCION POLITICA 197 
10.1 Participación Política 
. 10.2 Partidos Políticos · 201 
10.3 Grupos de Interés, de Presión y de Tensión 207 
10.4 Opinión Pública, Mitos y Propaganda Política 210 
* Notas al Capítulo 10 
* Lectura Básica Recomendada 
BIBLIOGRAFIA GENERAL 
• 
• • 
• 1 
• • \ 
\ 
1 
PROLOGO 
La ¡uventud suele ser protagonista privilegiada del discurso po­ 
lítico en épocas electorales. La razón es muy simple se trata de una 
clientela grauitante en los resultados. Sin embargo, pasado el fervor 
de las campañas son escasas las personas, partidos políticos y demás 
instituciones que recuerdan a este sector social que, sin distingos 
de estrato, debería merecer nuestra especial y permanente atención 
como garantía de la continuidad de la nación peruana. 
Un hecho importante es de destacar· en el Perú las elecciones 
generales se realizan cada cinco años y el sufragio para elegir autori­ 
dades municipales, cada tres. Esto significa que si para ejercer el 
derecho a voto se requiere 18 años de edad­ quienes en 1985 sufra­ 
garon en 'las elecciones generales por vez primera, en 1980 teníízn 
• entre 13 y 17 años. En consecuencia, su vivencia política al momento 
dé la elección ha sido virtualmente nula. Pero se exige de la juventud 
una participación consciente en los destinos políticos de la nación, 
para cuyo objeto el sistema educativo poco o nada ha aportado, pese 
a la disposición contenida en el artículo 22 de la Constitución de la 
República que obliga a la formación ética y cívica en todo el proceso 
educativo y a la enseñanza de la Constitución en todos los niveles de 
la educación. 
Es cierto que el currículo escolar contiene un curso de Educa­ 
ción Cívica y que de algún modo existe una instrucción primaria 
orientada a la formación histórico­social, pero los textos y los méto­ 
• 
dos dejan mucho que desear, por cuanto se limitan a proporcionar 
datos memorísticos que no son puestos en tela de juicio par el alum­ 
no n, contribuyen al desarrollo de un espíritu reflexivo y crítico de 
su realidad social 
De otro lado. son pocas las un1vers1dades que en los primeros 
• 
niveles de estudio incluyen en su rurr1culo un curso de Culturo Po· 
lítica que coadyuve a la tormacum del futur< r1udadano a partir del 
estudio de la < "onst1tur10n 
• 
• 
Esta inquietud y la breve experiencia en la cátedra unwersttana. 
mueve al autor a escribir este texto que bajo el título de "Eiementos 
de Cultura Política'' intenta servir conio un simple manual básico de 
conceptos enfocados con una perspectiva crítica, dirigido a estudian­ 
tes de los primeros años de educación universitaria. 
Acaso sea importante una advertencia inicial: toda persona que 
se aproxima a un tema de estudio lo hace desde una perspectiva pro­ 
pia o una línea de pensamiento determinada, lo que puede "conta­ 
minar'' con esos elementos subjetivos el resultado de la investigación. 
No creo haber escapado totalmente de este riesgo ni creo que sea 
posible una total ''asepsia'' ideológica. En este sentido, un hombre de 
formación liberal clásica podrá ''descubrir'' en la obra elementos de 
un ''marxisn10 disfrazado'', en tanto que un marxista ortodoxo verá 
en este libro un simple intento de justificar el orden establecido. 
Pienso que no es tarea de la Universidad =que auspicia esta pu­ 
blicación­ lograr adherentes a una línea ideológica determinada, 
antes bien, debe fomentar la libre circulación de las ideas contribu­ 
yendo a la formación del espíritu crítico y al desarrollo de la capa­ 
cidad de reflexión de los jóvenes estudiantes. 
En tal virtud aún con las limitaciones anotada­ he intentado 
ubicarme en la cómoda posición de un observador y describir las 
principales concepciones existentes sobre los temas tratados, sin ads­ 
cribirme a ninguna de ellas y advirtiendo al lector cuando se emitan 
juicios de valor inevitables. 
• 
No hay pues en el libro una concepción ideológica específica. 
El autor no siente preferencia por ninguna de ellas. No cree como los 
marxistas, que el Derecho sea una simple superestructura determi­ 
nada mecánicamente por la estructura económica, de modo tal que 
bastaría con mirar lo que ocurre "abajo" ­en la economía 
• • para 
saber lo que pasa ''arriba''­en el mundo ''ideológico''delDerecho­ * 
Tampoco creo en el estudio del Derecho por sí solo paro explicar la 
realidad social. Me inclino a pensar que existe una acción recíproca 
y permanente entre Derecho y hecho social. Aquél expresa en nor­ 
mas la resultante del conflicto de intereses, de la lucha por el poder. 
de la acción de los grupos de presión; pero, a su vez, reordena y obli­ 
ga la conducta social en función de un ''deber ser" de contenido 
históricamente relativo. 
UNA RECOMENDACION. Pese a toda advertencia, este libro 
no deja de ser un simple _enfoque personal. Por ello, se sugiere al lec· 
tor un estudio crítico de los textos. No aceptar nada como válido 
antes que su propio proceso de reflexión así se lo aconseje El único 
camino verdaderamente universitario es. en m, op1n1ón. el de la duda 
sistemática. 
• 
• 
UNA DISCULPA: Hay libros que están llamados a constituir un 
aporte furuiamental al conocimiento h11mano: un paso adelante; y 
lib1·os que pretenden simplemente recoger, reordenar, difundir y sim­ 
plificar· los conceptos para ponerlos al alcance de los jóvenes que se 
inician: 11n paso atrás. Este es, obviamente, de los últimos. 
* * * * * 
• 
• 
• 
• 
• • 
INTRODUCCION 
1: CULTURA 
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa- 
ñola, "Cultura" es el resultado o efecto de cultivar los conocimientos 
humanos y de afinarse por medio del ejercicio de las facultades del 
hombre. Esta es, sin duda, una definición válida del concepto consi- 
dorado desde el punto de vista del individuo; pero desde una pers- 
pectiva antropológica, debe entenderse la Cultura como ''el nombre 
que se da a un sistema de valores, símbolos y actitudes con que un 
grupo humano responde a las solicitaciones y conflictos que provie- 
nen del mundo y de la existencia''.1 
En una síntesis de ambos sentidos, pretendernos contribuir al 
cultivo de los conocimientos del lector respecto de la cultura de la 
que forma parte, es decir de su sistema de creencias. 
Ahora bien, este sistema de creencias se expresa en muchos 
ámbitos de la vida humana (como veremos más adelante al explicar 
la existencia de normas morales, religiosas, sociales y jurídicas), pero 
no es nuestro propósito abarcar todos los aspectos que lo compren- 
den. De allí el adjetivo: política. Queremos conocer la Cultura Polí- 
tic a. • 
II POLITICA 
• 
Según el mismo diccionario, "Política" es: a) el arte, doctrina 
u opinión referente al gobierno de los estados, o b) la actividad de 
• Esta 1111ag,•n ha sido tomada de la obra de Fernando De Trazegnies "La klea de Dere- 
cho en ,·l Perú Rcpúblicnno del Siglo XIX" 
• 
• 
• 
12 6 \. 
Felipe J..asi Cayo 
los que rigen o aspiran a regir los asuntos públicos. 
Sin pronunciarnos sobre las tendencias que consideran la polí- 
tica como un arte o una ciencia, sí debemos observar que la política • 
no se· agota en los actos de gobierno y de lucha por el poder. De ser 
así, no se explicaría la acción de los grupos de presión y de tensión, 
ni la energía de la opinión pública ni ciertos efectos inmediatos de 
la lucha de clases cuya fuerza, sin estar orientada a la conquista di- 
recta del gobierno, es capaz de variar la orientación del poder, el 
destino de los líderes y hasta modificar el sistema de creencias de • 
una sociedad. 
De otro lado, reducir la acción política al ámbito de los esta- , 
dos, significaría olvidar las relaciones sociopsicológicas de poder 
existentes en las sociedades anteriores al surgimiento de los estados 
como organización jurídica de las naciones. Las sociedades primitivas 
mostraron una dinámica de relaciones mando-obediencia, segura- 
mente basadas en fundamentos diversos a los actuales pero de carác-. 
ter eminentemente político. 
En consecuencia, ensayando una definición más amplia que 
comprenda los aspectos señalados, diremos que la'  política es la ac- 
ción humana. dirigida a la conquista, ejercicio, participación o in- 
fluencia del poder en una sociedad. · 
Esta acción tiene visos de una contienda que debe ser pacífica. 
pero que en muchos casos deviene en violentos enfrentamientos. 
enfrentamientos. · 
o 
111. CULTURA POLITICA ' 
Ccujt�rEon  una síntesis de las acepciones precedentes diremos que la pofítu;a -es" el sist:ema de-c,eeñciu, ··ba.�dQ-�én valores: SÍ q¡l)o:,_ 
r.: los t !lcíitudes que C8:f�C�f:tf�_á1� :i .1:l.!l!_���ie��d:"'.fn relación con �)__. 
� feno��r10 d_el_ poi�r-�JAl respecto, es ín�1-esantela-�opinió11 .de Al- 
mond y Powell +cítádos por Andrade Sancl1ez- quienes definen la 
cultura política como el patrón de orientaciones y actitudes indivi- 
duales hacía la política entre los miembros de un sistema político. 
que se descomponen en orientaciones cognoscitivas (conocimiento · 
de las cuestiones políticas), afectivas (sensaciones y sentimientos 
sobre las cuestiones políticas) y evaluativas (opiniones y juicios a 
partir de criterios valorativos respecto de los acontecimientos polí- 
ticos). 
• 
• 
' 
l'.Llo�ll:NTOS DI· et LTURA POLITICA 1 -� 
IV. NORMAS SOCIALES, MORALES, RELIGIOSAS 
Y JURIDICAS 
Desde antes que el niño vea la luz del mundo se encuentra su- 
jeto a determinadas reglas, Sin saberlo, sus movimientos, desarrollo 
y nacimiento se encuentra gobernado por otros seres en función de 
patrones sociales, morales, religiosos y jurídicos que forman parte 
del ''sistema de creencias" que rige la sociedad que lo verá nacer. 
Los futuros padres acuden al médico y le obligan a ingerir a través 
de la, madre, los alimentos que ''se ha decidido'' son convenientes 
para su salud. Más aún, el producto de la concepción es sujeto de 
derechos sin saberlo- porque su vida no puede ser truncada sino 
cuando peligra la vida de la madre. Tendrá +incluso derechos de 
carácter patrimonial (hereditarios, por ejemplo), a condición de que . n' azca.  vi. vo. 
Una 'vez que asista a este gran teatro del mundo, se le impondrá 
normas relativas a horarios de alimentación, higiene y sueño; y tan 
- pronto comience a movilizarse se le impartirá reglas de control social, 
tales como no agredir a los semejantes, conservar los bienes del hogar 
(aunque las paredes de la casa son fiel testimonio de la escasa medida 
de su acatamiento); que obedecen a criterios de valor ético y social, 
válidos para la vicia en la sociedad de sus padres. A medida que el 
niño desarrolle se le propiciará el cultivo de valores, sentimientos 
religiosos y morales, enseñándole el concepto de "lo bueno" y ''lo 
· malo''. Más tarde, advertirá que existen reglas de conducta cuyo in- 
cumplimiento no sólo es sancionado por sus padres, sino por institu- 
ciones totalmente ''ajenas'' a su familia, como la policía o el juez. 
• I En toda sociedad existe pues, un conjunto complejo de relacio- 
nes de diversos tipos que están reguladas por normas sociales, normas 
morales, normas religiosas y normas jurídicas. Todas son exigibles, 
pero las de carácter jurídico han sido emanadas del Estado a través 
de sus gobernantes para regir la vida en sociedad y tienen como 
elemento tipificante ''la sanción organizada" destinada a compeler 
a la gente a que cumpla con la norma, Las otras, tienen origen di· 
verso y su incumplimiento no ocasiona más sanción que la desapro- 
bación del grupo social o, en todo caso, el propio remordimiento. 
No existe necesaria coincidencia entre los valores incorporados 
en la norma social, moral, religiosa y jurídica; sino un sistema de 
interferencias parciales. Esto significa que existirán mandatos legales 
que coincidan con las obligaciones morales, religiosas y sociales; pero 
habrá también normas legales que son irrelevantes para la moral o la 
religión. También existen reglas morales que no están incorporadas 
• 
• 
• 
14 Felipe I,a,i Cuyo 
• 
• 
' 
en el sistema legal. Pero todas ellas contienen valores ''deseables'' 
que conforman el sistema de valores, símbolos y actitudes que ca- ' 
racterizan a una cultura política determinada. .,.. 
Ahora bien, de todas estas normas, estudiaremos la Constitu­ 
ción, conjunto de normas jurídicas por excelencia, orientadas a la 
organízacíón,  del Estado, en función de los valores que la sociedad 
ha considerado como fundamentales. Las distintas formas de ''cons- 
t;tui1·'' o componer el Estado corresponden a las diversas rnodalida- 
des de crear un ''poder constituido". A 111 Constitución se le deno- 
mina la ''norma hipotética fundamental'' o ''Carta Magna'', porque 
es la de mayor jerarquía. Todas las demás normas jurídicas deben 
subordinarse a ella, precisamente porque contiene los valores consi- 
derados esenciales para la vida de la nación: la íorma de gobierno y 
de organización del Estado; las facultades de la autoridad, la garan- 
tía de lalibertad de los ciudadanos, los límites del poder de los go- 
bernantes, los derechos humanos, etc. 
En consecuencia, la Constitución no es más que el conjunto de 
"reglas de juego'' fundamentales que se da la sociedad e11 ejercicio 
de ru ''poder constituyente": el gobernante anuncia las reglas que 
oblu.an la conducta ajena a través de normas jurídicas. Pero estas 
:re¡;.taB 110 pueden contener cualquier mandato. Este poder de dictar 
normas está condicionado por· determinadas premisas consagradas en 
la Constitución, con el objeto de garantizar la libertad de los ciuda- 
danos y evitar la arbitrariedad de los detentadores del poder. De lo 
contrario contlnuaríamos viviendo bajo el imperio de la le)' del más 
fuerte. 
Ahora bien, la Constitución debe ser estudiada por todo ciuda- • 
dano porque conociendo las "reglas de juego'' de ·su vida en sociedad 
se encontrará en condiciones de cumplir sus obligaciones y hacer res- • 
petar sus derechos, A este objetivo contribuyen el curso de Cultura 
Política dictado en la Universidad de Lima y el presente texto cuyos 
capítulos resumen la cátedra universitaria. Pero, ni uno ni otro, co- 
rresponden estrictamente a una rama específica de las ciencias. No se 
trata de una obra de Teoría del Estado, Derecho Constitucional o • 
Ciencia Política, sino de elementos ''aprehendidos'' de cada una de 
dichas disciplinas. • 
V. TEORIA DEL ESTADO, DERECHO CONSTITUCIONAL 
Y CIENCIA POLITICA 
Con frecuencia el hecho social constituye fuente de situaciones 
jurídicas. Las normas jurídicas suelen ser una resultant.e de las pugnas 
• 
• 
• 
, L ' . • TECA I 
I Ll�II 'i!OSIJI l'l'L1l'l{Al'0LITI(A • 1 'i 
de intereses dentro de la sociedad y de ésta frente al poder. No siem- 
pre los estudiosos han comprendido así este fenómeno del Derecho; 
durante siglos se atribuyó, por ejemplo, al Estado -como institución 
política- un fundamento y un perfil estrictamente jurídico que le 
daba validez incuestionada; inclusive, los fundamentos del poder y 
las transformaciones sociales fueron explicadas bajo denominaciones 
jurídicas. No se advirtió con claridad que las instituciones reposan 
sobre la base fluida de las fuerzas sociales actuantes en la sociedad. 2 
Pero en los tiempos modernos se percibe al ordenamiento jurí- 
dico y la estructura del Estado como resultante de la actividad de las 
fuerzas sociales. El Derecho plasma en normas el resultado de la con- 
tienda social. La norma jurídica y el Estado como institución jurí- 
dica- recoge e11 forma preponderante el interés ''victorioso'' en dicha 
contienda. Pero la lucha 110 termina. La norma jurídica resultante 
producirá nuevos efectos sobre la base social, y los grupos, a su vez 
intentarán reforzarla, modificarla o derogarla, según su diverso inte- 
rés. Así e11 un círculo inacabable que define la relación entre el hecho 
social y el Derecho. En este proceso intervienen elementos ideológi- 
cos, económicos, jurídicos y la propia acción social. Por estas razones 
la Constitución debe ser estudiada desde diversos enfoques: no sólo 
el jurídico-positivo (la ley escrita), sino también en el plano filosófico 
(las ideas que inspiran las normas [urídicas) y en el nivel de los he- 
chos sociales (la forma como se comportan los ciudadanos frente a 
la norma jurídica); tareas que competen al Derecho Constítucíonal, 
la Teoría del Estado y la Ciencia Política, respectivamente, según 
Raúl Ferrero R. En ciento sentido, Bidrot Campos alude también a 
esta idea cuando describe la estructura. trialista del derecho constitu- 
cional como parte de un ''mundo jurídico'' integrado por los ámbitos 
-d e las normas, los valores y las conductas. . 
En efecto, la TEORIA DEL ESTADO es la disciplina filosófica 
que investiga la esencia y la finalidad del Estado. Su meta es valorati- 
va, axio!ógica, porque se desenvuelve en el campo de las ideas acerca 
del "deber ser'' del. Estado y el Derecho.( 4) 
No se trata pues de un conocimiento concreto como el Derecho 
Constitucional y la Ciencia Política propiamente dicha, ni se trata de 
una ciencia estricta, sino de una disciplina filosófica que mira al Esta- 
do en abstracto y tiene por objeto nociones metajurídicas, es decir. 
situadas más allá del Derecho escritor Los juicios de valor influyen 
también en la forma de organización jurídica de un pueblo, de modo 
que la Teoría ele! Estado es un conocimiento indispensable para corn- 
prender el Derecho Constitucional.( 4) 
EL DERECHO C'ONSTITUCIONAI, es el derecho que se aplica 
• 
' 
a-  - las instituciones políticas. Tiene por objeto la organización jurídica 
del Estado. Su contenido atiende a la relación entre el Estado y sus 
instituciones y los individuos. Equivale al encuadramiento de los fe- 
nómenos políticos, logrado por virtud de las instituciones políticas. 
En el Derecho Constitucional debe verse una técnica de la autoridad 
y de la libertad, a las cuales concilia. El Derecho Constitucional ex- 
pone la legislación establecida, dando por "verdaderos'' los valores 
filosóficos y políticos que lo han inspirado. ( 5) 
.LA CIENCIA POLITICA es la ciencia del poder. Es una ciencia 
crítica que ha venido a destruir la ingenuidad del Derecho Constitu- 
cional que encubría los hechos al atribulr a la forma una realidad se- 
parada de la vida que las inspira. Equivale a la sociología política, de • 
modo que es una 9.1encia_pragmática y realista, empírica.(6) 
. _ LA CIENC! ,\ PO I.ITIC •. \. analiza la naturaleza y el ejercícío de 
la autoridad. Es ob•j eto de su estudio la relación mando-obediencia 
dentro de la sociedad. Hace luz sobre el gobierno como hecho social 
y sobre el origen y la formación de las decisiones políticas.(7) 
Se trata de un conocimiento preferentemente sociológico, dado 
que la relación goberna11tes-gobernados supone un tercer elemento: 
la sociedad que los comprende y los sitúa. La descripción, interpre- 
tación y crítica de los hechos políticos, es decir, la vida política, 
constituye el área de la ciencia política propiamente dicha.(8) 
Ahora bien, cabe distinguir entre Política como acción práctica, 
disputa del poder, y la CIENCIA POLITICA como conocimiento 
reflexivo del objeto de la Política.(9) 
-Lª ClENCIA POLITICA que es de naturaleza_ sociológica, se 
entrelaza con la TEORIA DEL ESTADO que es filosófica y con el 
DERECiiO CONS1ºITUCIONAL que es jurídico-posit.ivo.(' 10) Una 
comprensión global del fenómeno político puede permitir encon- 
trar fórmulas de desarrollo social mediante la transformación del 
sistema, 
VI. CONTENIDO DEL LIBRO 
Este libro es una aproximación a nuestra Cultura Política, par- 
tiendo del estudio de algunas instituciones fundamentales plasmadas 
en la Constitución Peruana de 1979, desde las diversas perspectivas ' 
antes anotadas. 
Este esfuerzo se vincula a los fines mismos del quehacer univer- , 
sitario. La Universidad no es un simple centro de instrucción. Es un 
templo de reflexión y de enjuiciamiento de los problemas nacionales.· 
de formación de hombres y ciudadanos capaces de enfrentar y resol- 
1 l l �11 N r<JS 1)1 cri, l"l'R,\ l'OL me .. \ 
ver los grandes males de la sociedad, sin egoísmos, fatalismos ni 
frivolidad. 
No deseamos que nuestros futuros dirigentes repitan actitudes 
como las que, en torno al problema de la esclavitud, relata Fernando 
de Trazegnies, con ocasión del encuentro del Presidente de la Repú- 
blica don Luis José de Orbegoso, el 12 de noviembre de 1834, con 
los negros de la hacienda de San Pedro, ubicada en el valle de Lurín, 
propiedad de los padres de San Felipe Neri: 
''Llegó aquí S.E. a las cinco de la tarde y fue recibido por 
su alojador con las consideraciones de amistad y respeto. 
Le obsequió con una vistosa y abundante mesa, en la que 
reinó la decencia unida al contento, y a una urbanidad cor- 
tesana. Terminada ésta se le presentó a S.E. un motivo de 
admiración que despertaron en su alma sentimientos de pie- 
dad y de religión. La negrería de la hacienda, que acostum- 
bra finalizar sus trabajos diarios dirigiendo sus preces al cie- 
· lo, entonó en variados cantos los himnos eclesiásticos, que 
si no se hubiera oído y visto que los que los entonaban eran 
los mismos seres degradados que forman las grandes fortu- 
nas de los que tuvieron más maña que ellos para esclavizar- 
los, era de creer que espíritus celestiales los entonaban; tal 
era la cadencia y el sonido suave y diferentemente modu- 
lado que afectaba a los sonidos. S.E. se conmovió de la mi- 
seria de estos infelices, y bañándose sus ojos en lágrimas, se 
desquitó en prodigarles cariños. Pasada esta escena de dolor 
y tranquilizado S.E. se retiró a dormir haciendo lo mismo 
su familia''. 
• 
Curiosos tiempos aquellos -continúa De Trazegnies- en que 
un Presidente de la República comprueba personalmente una injus- 
ticia que degrada al ser humano y que las leyes tienden a erradicar; 
sin embargo, todo lo que atina a hacer es echar lágrimas y hacer cari- 
ños, lo que lo tranquiliza y le permite dormir en paz. Notemos que 
muchos años más tarde, en víspera de la abolición definitiva de la 
esclavitud, el Canciller Paz Soldán sostenía todavía que los esclavos 
peruanos vivían mejor que los oflcinistas franceses y que los obreros 
ingleses porque, entre otras cosas, celebraban sus fiestas "regados con 
copiosos tragos del excelente aguardiente de Pisco''.(11) 
Poi· ello, cualquiera que fuere la especialidad escogida, el estu- 
diante universitario debe recibir nociones de Sociología, destinadas 
a descubrir los diversos roles que se desempeñan en la sociedad; de 
18 
• 
Economía, que mostrarán las diversas formas de organización del 
aparato productivo, de modo que pueda juzgar su eficacia o inefica- 
cia en función de su propia concepción y optar por el cambio de la 
estructura económica de su país o por su afirmación y defensa; de 
Historia, parte decisiva en la educación universitaria orientada a co- 
nocer los aciertos y errores del pasado que enseñan a enfrentar el 
presente para construir un futuro mejor; de Antropología, que le 
permita un conocimiento global del hombre y sus obras; y otras 
disciplinas como el curso de Cultura Política a que se refiere este 
libro que pretende desarrollar en el estudiante las habilidades y acti- 
tudes necesarias para desempeñar eficazmente su rol de ciudadano, 
En el Primer Capítulo se trata de dar una visión panorámica del 
sistema político en las diversas etapas de la historia, destacando el 
fenómeno de la dependencia como condicionante del surgimiento 
de una identidad nacional. Se constatan algunos males derivados de 
nuestra condición de país subdesarrollado, centralista y dependiente 
para concluir en la necesidad de afrontar el reto del des•a rrollo autó- 
nomo y de la integración nacional. Este es un marco social necesario 
para el estudio del fenómeno del poder y de las formas jurídicas de 
encuadramiento de los hechos políticos a través del Derecho Consti- 
tucional. 
El Segundo Capítulo constituye un examen del concepto del 
poder político como instrumento de conducción de la comunidad 
hacia sus metas sociales. Para ello se estudia la noción misma del po- 
der, sus elementos, origen y naturaleza, así como el problema de la 
titularidad real del poder que conforme al principio de la soberanfa 
popular corresponde al Pueblo. Se anuncia también el fenómeno 
del Estado como institucionalización moderna del poder y las fun- 
ciones que este último cumple en una sociedad, destacando la lucha 
de los hombres por afirmar su libertad mediante la limitación del 
poder poi ítico a través de las constituciones. 
• En el Capítulo Tercero se pretende presentar la Constitución 
como medio de limitación y distribución del poder y como instru- 
mento de encuadramiento de las fuerzas sociales. Para ello se recurre. 
a modo de ejemplo, a la cuestión acerca de porqué era necesario 
cambiar la Constitución de 1933. • 
Los Capítulos Cuarto y Quinto que, en realidad, debieron for 
mar uno, tienen por objeto refrescar las nociones de Nación, Patria. 
Nacionalidad y Estado, con la finalidad de facilitar el estudio de los 
elementos del Estado peruano en la Constitución de 1979 
El Capítulo Sexto ofrece los distintos sistemas políticos, a partir • 
del criterio clasificatorio más conocido, cuál es la concentración o 
• 
I· L�MI-NTOS DL CULTURA POLITI(.,\ 19 
distribució11 del Poder; así como los regímenes políticos, formas es- 
pecíficas de gobernar al interior de un sistema político dado; con el 
fin de escudriñar el modelo de la Constitución Política del Perú de 
1979. 
Los Capítulos Séptimo y Octavo presentan la estructura del 
Estado en la Constitución de 1979, a partir del análisis de la doctrina 
de la separación de poderes y de los dispositivos constitucionales 
más importantes para un estudiante del primer nivel universitario. 
El Capítulo Noveno describe los Derechos Fundamentales de 
la Persona como medio de dignificación y realización del ser humano, 
a la vez que instrumento de limitación del poder de los gobernantes, 
y muestra las Garantías Constitucionales, caminos procesales que 
permiten asegurar o restablecer su vigencia. También se estudia aquí 
el Régimen de' Excepción porque de este modo el alumno puede 
comprender con más claridad la diferencia entre la vida plena de vi- 
gencia de los Derechos Humanos y el acontecer social en situaciones 
de anormalidad, se incluye, igualmente, un breve comentario sobre 
los deberes. 
Finalmente, en el Capítulo Décimo se examina la participación 
· política como derecho-deber y garantía de estabilidad del sistema; los 
partidos políticos, medio moderno de lucha por el poder; conclu- 
yéndose en un somero análisis de las orientaciones que toma el po- 
der, bajo la influencia de ciertos fenómenos sociales como los grupos 
de interés, de presión y tensión, la opinión pública, los mitos y la 
propaganda política. 
* * * * * 
NOTAS A LA INTRODUCCION 
• 
l. Salazar Bondy, Augusto. "Cultura de la Dominación, en 'Entre Escila y Caribdis'." 
Instituto Nacional de C,1lt111a, Lima 1973, pág. 32. ' 
2. Ferrero, Ra(1l. Ciencia Político; Lima, Perú; Ed, S111di11m, 1975, pág. 10. 
• 3 . Ferrero, Raúl; op. cit., pág. 13. 
4. Ibídem. 
• 
5. !bid, págc, 12 )' 13. 
6. lbid, p.Íg. 14. 
1. lbidcm, 
8. Ibídem. 
2() !'clip,· I,a,i Caro 
9. !bid, pág. J 7. 
JO. !bid, pág. 15. 
11. De Trazcgníes, Fernando. "La Idea de Derecho c11 el Perú Repúblicano del Siglo 
XIX''; Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú: Li111a, 1980; 
pa' gs. 54 y 55. 
• 
• 
• 
• 
o 
• 
CAPITULO 1 
VISION DEL PERU: ESQUEMA DE EVOLUCION 
1.1 ADVERTENCIA PRELIMINAR 
El título de este capítulo parece anunciar un vanidoso como 
infructuoso intento de formular una historia política del Perú que 
desemboque en un análisis detallado de interpretación de la actual 
realidad peruana. Aunque está muy cerca del profundo deseo del 
autor, está muy lejos de su capacidad. Historiadores, sociólogos y 
politicólogos se han quedado en simples esbozos, de los cuales sin 
embargo- es posible extraer algunos elementos para plantear un 
marco teórico que sirva de ''provocación'' o "fuerza motivante'' al 
lector, para que su estudio de las instituciones políticas se sitúe en 
la realidad social, realidad a veces encubierta, a veces ignorada, por 
el encarcelamiento fácil de las visiones parciales del conocimiento 
o por la vida cómoda de las capas dirigentes. 
Nuestro esfuerzo consiste en mostrar el contraste que presenta 
la sociedad Inca autónoma, en un momento integrada y con una 
economía interna planificada en función del interés local; frente al 
Perú conquistado militarmente, usado como botín de guerreros que 
escinden la historia desorganizando la vida social de los indios y su 
derivación en una sociedad colonial cuya economía mercantilista y 
feudal se ordena en función del interés de la metrópoli, subordinando 
las metas de progreso de la sociedad local. A partir de esta consta- 
ción, nos explicaremos cómo se Irustra la esperanza peruana nacida 
en la independencia. 
22 Felipe Isasi Cayo 
El lector debe estudiar este capítulo con un espíritu especial- 
mente crítico, por cuanto su desarrollo contiene una de las tantas 
visiones existentes acerca del carácter de la sociedad peruana. En 
cierta forma es pues un enfoque personal compartido con los autores 
que se citan. Para una información respecto de otras concepciones 
se recomienda leer la bibliografía que se cita al final de este libro, 
especialmente el trabajo del Dr. Alberto Wagner de Reyna que ex- 
pone una tesis alternativa al artículo de Augusto Salazar Bondy titu- 
lado ''Cultura dé la Dominación''. También debe leerse el primer 
capítulo de ''La Realidad Nacional'' de Víctor Andrés Belaunde que 
intenta refutar el pensamiento de José Carlos Mariátegui. 
1.2 LOS ORIGENES Y EL INCARIO 
José Carlos Mariátegui señala que, en el campo de la economía, 
puede advertirse con mayor claridad hasta qué punto la conquista 
escinde la historia del Perú, desorganizando una sociedad autónoma 
e integrada que cumplía con la satisfacción de las necesidades colec- 
tivas a partir de la movilización del Pueblo.(12) Aunque esta afirma- 
ción refleja una cierta idealización del Incario como reacción a la 
fuerte ideología hispanista de la época; cierto es que, desde las pri- 
meras migraciones a Sud-América, aquí surgió una cultura propia 
sobre la base de la lucha del hombre contra el medio ambiente. El 
hombre aprendió la agricultura entre los 6,000 y 4,000 años A.9.(13) 
y Paracas nos ha dejado testimonio de sus inigualables tejidos y cono- • 
cimientos quirúrgicos. Las culturas pre-colombinas desembocaron 
en un Estado Inca bien organizado que daba a cada uno lo que nece- 
sitaba como compensación al trabajo realizado. No existía la margi- 
nación social, desocupación, ni miseria que preocupan en nuestros 
días. 
La familia estaba ordenada sobre la base del '' Ayllu '' (aparecido 
como mecanismo social de sustento del modo de producción agrícola 
en cbacras)(14) y el principio de solidaridad. Según Augusto Salazar 
Bondy y Luis Baudín, el imperio de los incas presentaba todas las 
características de un Estado Socialista plenamente soberano que 
•• 
dirigía un sistema de producción de bienes orientado al bienestar 
general. El sistema de caminos de aproximadamente 10,000 kms. in· 
tegraba el territorio, garantizando la satisfacción de las necesidades 
del Estado Imperial y hasta los medios de control, los "Tucu Ricus'' 
(ojos y oídos del Inca) contribuían a la solidez del Estado, ofrecien- 
do seguridad a los pobladores.(15) 
• 
1 .l \ll 'l,JS lll (ºl l I L I{ \ 1'01.111('·\ -) .- \ 
E11 el campo de los valores, tres normas fundamentales: "no 
robes, 110 mientas, no seas ocioso'', constituían el pilar de una socie- 
dad basada e11 el trabajo obligatorio como fuente de toda 1·iqueza Y 
reflejaban un sistema de creencias profundamente enraizado en la 
comunidad. 
1.3 LA INVASION ESPAÑOLA 
No obstante, algunos autores sostienen que si bien es cierto que 
el incario se desenvolvió en forma autónoma, al parecer estuvo some- 
tida a un gradual proceso de desintegración, En efecto según Walde- 
mar Espinoza Soriano, dos "Informaciones" de los curacas huancas 
• -Felipe Guacrapáucar y Francisco Cusichaca, en 1560 y 1561 res- 
pectivarnente demostrarían en forma patética por qué los españoles 
pudieron dominar el imperio en tan breve término (descartando las 
absurdas tesis de Morton que en su ''Crania Americana'' dice que las 
cabezas de los indígenas comunes del Perú acusan un claro íadice de 
estupidez, con excepción de las testas de los Incas).(16) 
Estos dos curacas solicitan a la Real Audiencia el reconocimien- 
to del aporte huanca a la alianza (materializada en dación de guerre- 
ros, espías, armas, ganados y mujeres) con los españoles, para cuyo 
efecto prepararon estas denominadas ''Informaciones'' que "dernues- 
• 
tran una vez más que las sociedades no señoriales, las organizadas 
sin estratificación social clasista, son las que resisten al invasor. Son 
las que defienden su cultura, tierras y lengua hasta desarrollar una 
lucha larga y valiente; a veces, hasta a morir en aras de la libertad. 
En cambio, las etnias estructuradas en señoríos, como ocurrió en 
los Andes en los momentos previos a la Conquista. se desenvuelven 
en sentido de colaboración con el iovasor''.(17) · 
¿Qué había ocurrido en el Imperio? El Reino del Cuzco se ha- 
bía convertido en uno dominante de otros reinos como el de los 
Huancas que sentían que debían tributarle sin mediar una auténtica 
y efectiva integración, es decir, que no había una conciencia de co- 
munidad (o ésta había desaparecido) que identifique a los Huancas 
con el Reino del Cuzco. 
Esta situación, habría originado un odio recóndito de los Huan- 
cas hacia el Cuzco, el mismo que Espinoza Soriano deriva de Cieza 
de León, señalando que "a los españoles los recibieron cm110 liber- 
tadores y no como a invasores; aunque después se darían cnenta que 
no había variado nada, sino un cambio do amo y 11c1 precisamente 
para mejorar''.(18) 
• 
J 
• 
Es decir, que tan pronto como el Imperio reflejó una estratifi- 
cación social clasista divorciando las aspiraciones de las clases urbana 
y rural, surgió la división del Imperio y se facilitó el ingreso del con- 
quistador cómodamente ayudado por etnias que querían luchar con- 
tra el poder central del Incario, 
Pablo Macera encuentra un proto-feudalismo inca evidenciado 
por la servilización de los yanaconas y la concesión de tierras y hom- 
bres a los príncipes de las panacas imperiales, así como un estanca- 
miento de las sociedades andinas entre los siglos I y XV d.c., como 
puede comprobarse de la comparación de listas de equipo socio- 
cultural existente entre la conquista y el período indicado que no 
muestra mayor crecimiento o avance;(19) lo que confirmaría la tesis 
de que el conquistador se enfrenta a una sociedad en crisis y en con- 
flicto interno que 'debilitó su capacidad de resistencia. En consecuen- 
cia, la conquista se produce a través de agentes internos y el Perú se 
convierte en una sociedad dependiente y desintegrada que no logra, • 
hasta hoy, una organización, producción y valores, orientados al pro- 
pio desarrollo, sino a servir al interés del estado-metrópoli del mo- 
mento. 
La conquista representará un choque de dos culturas basadas 
en diversos sistemas de valores, símbolos y actitudes humanas. En 
un principio el conquistador español subordina la patria andina sin 
reemplazar su economía por un modo de producción moderno que 
reorganice la comunidad local. Simplemente rompe el orden interno 
local dispersando a las comunidades andinas, porque lo que interesa 
en esta etapa no es el desarrollo socioeconómico de las zonas con· 
quistadas, sino el saqueo de sus riquezas. 
Las etnias locales procurarán resistir pasivamente conservando 
su herencia cultural y económica, pero cada vez que una manifesta- 
ción de lo indígena entre en conflicto con lo hispano, el Estado Colo- 
nial hará prevalecer su condición de vencedor. . 
Lo andino y ·10 europeo no logró jamás acrisolarse en una sín- 
tesis de ambas culturas. Todo lo contrario, pese a que, en una segun- 
da etapa, el ordenamiento colonial exigía la articulación de las comu- 
nidades locales en función del interés económico de la metrópoli, el 
mundo indígena se limitó a cumplir las tareas que el nuevo orden le 
imponía, como un prisionero de guerra en su propio territorio, sin 
arriar sus banderas y no con pocos intentos insurgentes que pusieron 
en jaque al poder colonial. Todo ello, y el sistema político discrimi- 
natorio impuesto desde la metrópoli española, generarían un írrecon- 
ciliable antagonismo que se refleja, hasta nuestros días, en la ausencia 
de integración nacional de los distintos grupos humanos que nos de· 
• 
t"°\'JERSIO,q 
l \,) o 
' • 
I LE�IENTOS DI: Ct.:LTl'.RA POLITICA BIDLIOTE A _J-)  
• 
OE;: L I i,'11" 
nominamos peruanos, sin ostentar una personalidad cultural común. 
En la Colonia, el virreynato peruano era gobernado por España · 
poi· una administración central representada por el Rey, que no daba 
cuenta de sus actos sino a Dios, ya que según el sistema absolutista 
imperante en la época, el poder venía del cielo. 
Claro está que existía también una administración local dirigida 
por el virrey (vice-rey) que era la más alta autoridad en la Colonia, 
pero estaba subordinada al Rey de España, de quien recibía la ''ins- 
trucción'' sobre el modo de ejercer sus atribuciones políticas, milita- 
res, económicas y religiosas, como Gobernador, Capitán General, 
Recaudador de Rentas y Titular del Regio Patronato.(20) 
La organización judicial estaba a cargo de la Real Audiencia cu- 
yas funciones eran la de administrar justicia y, en casos excepcionales 
como enfermedad grave o muerte del virrey, gobernar en su reempla- 
zo. Estaba integrada por un Presidente, varios oidores y un fiscal, y 
sus fallos sólo podían ser revisados por el Real y Supremo Consejo 
de Indias. 
Sin embargo, existen indicios que muestran que este organismo ' 
no administraba una auténtica justicia, sino que protegía los intereses · 
de los españoles. Así aparece del t.estimonio de los indios de Urcos 
+citado por Nathan Wachtel a propósito del sist.ema de encomienda 
y de la usurpación de tierras- según el cual ''por ser los dichos yn- 
dios de Urco pobres y el capitán Diego Maldonado ser ombre muy 
poderoso e rico, le faborecía la ju:sticia y a los dichos yndios por ser 
pobres no les querían justicias oyr de justicia''.(21) 
...,,, La Economía estaba gobernada en función de los intereses de 
la Metrópoli y orientada por el mercantilismo, el exclusivismo y el 
intervencionismo. Mercantilismo, porque lejos de pensar en desarro- 
llar la economía de las colonias, España consideraba que la riqueza 
de su país residía en la cantidad de reservas de metales finos que 
pudiera acumular, y en tal virtud, descuidó la agricultura, extrayendo 
oro y plata para sus arcas; hecho particularmente grave sí se tiene en 
cuenta que la agricultura en el Estado Inca había alcanzado un alto 
nivel de desarrollo y tecnificación, cuya infraestructura fue desarti- 
culada. rExclusivismo, porque la metrópoli obligaba a su Colonia a 
comerciar sólo con España. Intersencionísmo, porque el Rey de Es- 
paña decidía respecto de las actividades comerciales que se realizaban 
en la Colonia, frenando cualquier intento de liberación económica. ¡ 
El resultado del proceso interno de acumulación de los enco- 
• 
menderos y de los comerciantes, era reinvertido en el agro en busca 
de prestigio y rentas señoriales, determinando que el modo de pro- 
ducción dominant.e sea el de un Feudalismo Colonial, es decir depen- 
• 
• 
26 
diente, porque España ingresaba al capitahsmo y sometía a los "se- 
ñores'' del Perú, limitando la afirmación y desarrollo de sus me- 
tas.(22) 
1.4 LA REPUBLICA: FEUDALISMO E IMPERIALISMO 
· De un lado, la República debió representar el reemplazo del.sís- 
tema feudal por un modelo liberal burgués y capitalista a tenor de 
las raíces económicas de la Independencia e inclusive, de la fuerte 
carga ideológica que la acompañó como producto de la influencia 
• de las revoluciones francesas (1789) y americana (1776), pero no se • 
forjó una clase social poderosa que represente y respalde los intereses 
del capitalismo. La mentalidad de las clases dirigentes mantuvo su 
carácter feudal y la ruptura política con España no trajo consigo la 
transformación de las estructuras internas forjadas en la colonia. 
En efecto, el Perú Republicano del siglo XIX refleja un proceso 
de ''modernización tradicionalista'' cuya característica es el hecho de 
que la antigua clase dirigente elude ser puesta en tela de juicio a tra- 
vés del mercado, no acepta totalmente _los nuevos valores utilitarios 
de la sociedad naciente en la medida que estos valores ponen en cues- 
tión la utilidad de su clase como tal y recurre para conservar su lugar 
predominante a otros elementos sociales, tales como el Derecho, las 
creencias religiosas, la Historia, los valores tradicionales: Estos y 
otros elementos serán manipulados por tal clase dirigente a fin de 
justificar el hecho de que los instrumentos fundamentales de su con- 
tro•l  económico y social no se encuentren sometidos a las reglas del 
mercado.(23) La inautenticidad de los valores será un rasgo caracte- 
rístico de esta fase. 
Claro está que la aristocracia local perdió sus títulos de nobleza 
y sus propiedades. Sus tierras fueron adquiridas por un nuevo sector 
económico que aprovechó la debilidad del Estado para consolidar sus 
inmensas propiedades. Sin embargo, estos nuevos propietarios no lo- 
graron alcanzar inmediatamente la posición de clase dominante ni 
funcionaron con los esquemas de una economía de mercado.(24) 
La Revolución Social propugnada por Bolívar, quien pretendió 
sustituir las estructuras tradicionales por un modelo liberal, fracasó 
porque, como lo señala Macera, no tenía detrás una clase social 
• po- 
derosa que la respaldara.(25) 
Jorge Basadre -citado por Fernando de Trazegnies- sostiene 
que las guerras de la época produjeron un vacío político que es cu· 
bierto por los líderes de la independencia y, particularmente, por los 
caudillos militares, quienes no representando clase social alguna tarn- 
• 
• 
l'Ll:�IENTOS m, (ºL'L TURA POUTIC.-\ 27 
• 
poco estaban en condiciones de crear nuevas pautas sociales. En con- 
secuencia, los patrones socio-culturales de la colonia fueron preser- 
vados e incorporados a la escala de valores de los nuevos grupos eco- 
nómicos. Cambiaron las personas pero no el sistema, las jerarquías, 
los ideales sociales ni sus justificativos.(26) 
Del mismo modo, durante gran parte del siglo XIX, las leyes 
republicanas no representaron tampoco la introducción franca de 
una economía liberal de mercado, a pesar de la declaración consti- 
tucional en el sentido que sólo el liberalismo aportaría el progreso 
social deseado. "Por el contrario, tales leyes aseguraron las bases de 
una estratificación social que se negaba a someter sus privilegios al 
cuestionamiento del mercado. En realidad, durante los primeros 
tiempos de la República no existió preocupación mayor por crear 
un orden jurídico adecuado para el desarrollo de una economía libe- 
ral. El interés prioritario era básicamente la organización del Estado, 
antes que establecer las condiciones legales propicias para facilitar 
las transacciones privadas. Es así como, a pesar de que muchas Cons- 
tituciones políticas se sucedieron durante esos años, las leyes civiles 
españolas quedaron vigentes durante toda la primera mitad del siglo 
XIX, cuando incluso ya habían sido derogadas en España: la preocu- 
pación fundamental del Perú independiente era la de las Constitu- 
ciones (entre 1821 y 1840) antes que la de los Códigos. El primer 
Código Civil peruano data solamente de 1852 y el primer Código de 
Comercio de 1853. Asimismo, las leyes tendientes a abolir las limi- 
taciones tradicionales a la transferencia de propiedades -tales como 
los mayorazgos y las capellanías o vinculaciones laicales- se promul- 
gan ya desde 1828; sin embargo, no tienen verdadera aplicación sino 
hasta 1849. Por otra parte, se dieron nuevas leyes y se aplicaron éstas 
en forma estricta, cuando tales leyes servían a los intereses de una 
minoría que pretendía incrementar su patrimonio y consolidar su 
poder económico. Es así como el nuevo orden legal inspirado en las 
premisas liberales, era utilizado con fines muy ajenos a los del libe- 
ralismo''.(27) 
Femando de Trazegnies Granda, en su apasionante estudio so- 
bre ''La idea del Derecho en el Perú Republicano del siglo XIX'', cita 
tres casos que reflejan la contradicción existente entre la ideología 
liberal de la independencia incorporada muchas veces en las leyes y 
los intereses feudales o tradicionales servidos en la práctica por esas 
mismas leyes: La división de las tierras comunales, la venta de las 
tierras del Estado y las leyes sobre la abolición de la esclavitud. Nos- 
otros nos permitimos citar textualmente sus palabras respecto de los 
dos primeros temas. 
• 
• 
28 
En lo que se refiere a la división de las tierras comunales, Fer- 
nando de Trazegnies dice: ''La ideología liberal que predominó du- 
rante la independencia era contraria a la existencia de tierras de 
comunidades, fundaciones u otras asociaciones tradicio-n ales de ca- rácter no lucrativo. Se pensaba que la propiedad comunal de la tierra 
había hecho decrecer la productividad porque no había competencia 
entre los ce-propietarios y porque la sanción económica contra la 
baja productividad -la pérdida de la propiedad- era evitada en vir- 
tud de las vinculaciones legales''.(28) El artículo 160 de la Constitu- 
ción liberal de 1828 ''establecía que todas las propiedades son enaje- 
nables a cualquier objeto que pertenezcan. Y sucesivas leyes se pro- 
pusieron quebrar la propiedad comunal y dividir las tierras entre los • 
campesinos indígenas que eran miembros de la comunidad. Ya hemos 
destacado que estos esfuerzos no obtuvieron resultados inmediatos 
en relación con los mayorazgos y las vinculaciones laicales que afee· 
taban a los grandes propietarios. Por el contrario, las leyes relativas 
a las tierras de indígenas tuvieron bastante mayor éxito y muchas 
propiedades de comunidades de indígenas fueron divididas. 
Pero la situación resultante no fue precisamente la creación del 
campesino individual con mentalidad utilitaria que entraba en com- 
petencia a través de un mercado. Los campesinos indígenas carecían 
de una mentalidad empresarial, no razonaban en términos de pro· 
greso económico o cálculo de beneficios; y no tenían tampoco los 
recursos económicos para cultivar individualmente sus tierras. Por 
estas razones en muchos casos vendieron o transfirieron por diversos 
medios sus lotes siempre en muy malas condiciones económicas- 
ª los hacendados vecinos; y así la tierra fue acumulada en pocas ma- 
nos. Este proceso de concentración recibió la ayuda de las autori- 
dades políticas y judiciales que respaldaron siempre al hacendado y 
presionaron al pequeño campesino a fin de que se sintiera obligado 
a vender. En esta forma las medidas liberales produjeron un resultado 
distinto al ideal liberal que las inspiraba: el comunero indígena no se 
convirtió en el pequeño empresario agrícola deseado sino en un [or- 
nalero o en un feudatario (yanacón, compañero, colono, partidario, 
etc.) al servicio de un reducido número de grandes propietarios''.(29) 
Respecto de la venta de tierras del Estado, el autor citado re- • 
coge el testimonio de don M.F. Bueno, Director de Rentas, cuya 
Memoria de 1878 resulta reveladora. De Trazegnies dice: ''La mayor 
parte de los bienes nacionales, como el mismo M.F. Bueno lo explica, 
fueron transferidos a manos de particulares en forma definitivamente 
irregular; y el Derecho fue un eficaz instrumento para lograr este pro· 
pósito. Ante todo, cabe señalar que nunca seI  hizo un inventario de 
• 
• • 
• 
• 
• l l \ll x ros 1>1 c·l LTl.'ll,\ PCJl.111('.\ 
tales: propiedades del Estado y que su administración fue conducida 
en forma absolutamente desordenada, Pero, además, las leyes y regla- 
mentos relativos a estas propiedades eran incoherentes y produjeron 
situaciones muy confusas. Algunas de estas tierras fueron transferidas 
a particulares en pago de. servicios prestados al Estado. En otros ca- . 
sos, fueron vendidas a precios insignificantes porque el Esta.do, bajo 
las presiones económicas originadas por las guerras, aceptó en pago 
los documentos de la Deuda Interna a su valor nominal, a pesar de 
que estos documentos estaban· cotizados en el mercado en sólo un 
10º/o de su valor nominal; en esta forma, las personas con dinero 
en efectivo podían hacer pingües negocios de carácter especulativo. 
Ante lo escandaloso de la situación, estas ventas de tierras fueron 
declaradas nulas por Decreto del 13 de julio de 1839 ·y se dispuso 
que los nuevos propietarios debían devolver al Estado dichas propieda- 
des. Sin embargo, por Decreto del 20 de agosto de 1841 se permitió · 
que los compradores permanecieran poseyendo las tierras hasta que 
la situación se aclarara. Y la ley del 28 de noviembre. de 1839 +pro- 
mulgada solamente en 1846- fijó un plazo para que el Estado devol- 
viera a los compradores las sumas recibidas corno precio; en esta mis- 
ma disposición legal quedó establ-ecido que si vencido el plazo el 
Gobierno no había cumplido con devolver las sumas recibidas, las 
tierras serían consideradas legalmente como propiedad de los· com- 
pradores, sin tener en cuenta la irregularidad de su origen. En algunos 
casos esta ley permitía que fuera el comprador quien podía decidir 
entre devolver la tierra o hacerla suya definitivamente mediante el 
pago de una renta. En realidad, se trataba de una suerte de Reforma 
Agraria al revés, por la que el Estado se desprendía de sus tierras y 
las entregaba a grandes propietarios particulares. Finalmente, el Có- 
digo Civil de 1852 -inspirado en los planteamientos liberales que 
propugnaban la facilitación de las transferencias de propiedad en 
general y la consolidación de los derechos de los propietarios a fin 
de proporcionar seguridad jurídica- parece haber tenido el efecto 
de otorgar un carácter legal a través de la prescripción a aquellos 
títulos de propiedad que eran dudosos o decididamente ilegales en 
s11 orige11''.(30) 
De otro lado, la República que surge coadyuvada por la exis- 
tencia de autonomía de los grupos criollos, debió representar la inde- 
pendencia económica del país pero sirvió a las necesidades de expan- 
sión del imperialismo británico en los mercados hispanoamericanos, 
de modo tal que la independencia significó una conquista jurídica y 
política, pero no económica: En este último aspecto la sociedad pe- · 
11.1an,1 mantuvo s11 carácter dependiente. Inglaterra ejercerá un con- 
.1 () 
trol a través del capital financiero y comercial y de los préstamos del 
Estado, para luego ceder paso al imperialismo norteamerfcano, con 
la secuela de subdesarrollo creciente y desintegración. 
En efecto, Manuel Burga y Alberto Flores Ga!indo -citando a 
Heraclio Bonilla- han señalado que el control británico sobre la eco- 
nomía peruana, la mayor parte del siglo XIX, fue comercial y finan- 
ciero. Comercial, a través de la conquista del débil mercado peruano, 
vía introducción masiva de mercancías, y dentro de éstas, particular- 
mente las textiles. Financiero, a través del sometimiento del tamba- 
leante Estado peruano, vía los múltiples préstamos que contrajo con 
el mercado monetario de Londres con la garantía del guano.(31) 
Sin embargo, su articulación con los grupos internos generó 
ciertas condiciones para el lento surgimiento de una reducida bur- 
guesía financiera y comercial pero el proceso de industrialización 
fue bloqueado por el control "feudal" de la tierra, la mentalidad 
rentista de los latifundistas y la progresiva aparición a través de la 
inversión directa y el control del comercio del país de un nuevo po- 
der imperialista: El norteamericano. 
• 
En efecto, la lucha librada en el siglo XX entre los capitalistas 
extranjeros y los nacionales no se limitó a este nivel, sino que el ca- 
pital norteamericano entró en conflicto con el capital inglés. 
El imperialismo norteamericano nace en el Perú con W .R. 
Grace, quien vino al Perú en 1850, casó con una norteamericana y 
se radicó en New York dejando a cargo de sus negocios en el Perú 
a su hermano Michael. 
Esta familia de irlandeses que había huido de la "hambruna de 
la papa'' (1846-1848) representará la historia de la dominación ex- 
' 
tranjera en el Perú, cuya primera fase se expresa en condiciones simi- 
lares a las británicas, pero sin hegemonía en el mercado. En una se- 
gunda fase -después de 1901- se convierte en una dominación a 
través de la inversión directa que es representada por la Marcona 
Mining Corporation y la Cerro de Paseo Copper Corporation que 
desplazará al capital inglés y a los propios grupos nacionales.( 32) 
La Cerro de Paseo, se apropia prácticamente de las tierras agrí- 
colas de los campesinos y ganaderos de las zonas, a través de compras 
a precios ridículos que éstos se verían forzados a efectuar a los ame- 
ricanos ante el peligro de los humos de La Oroya; se enfrenta a la 
británica Peruvian Corporation logrando que se le conceda tarifas 
preferenciales en 'el Ferrocarril bajo la amenaza de construir su propia 
línea; y; finalmente, los mineros y los comerciantes peruanos +que 
no pudieron competir porque no gozaban de las mismas tarifas de 
transportes- fueron apartados por el imperialismo norteamerica- 
I Ll:MENTOS Dio CULTURA POUTICA 3 1 
• • 
no.( 33) 
En este orden de ideas, puede afirmarse que la República surge 
a partir de una ruptura política con el poder de España, pero subor- 
dinada a centros de poder económico extranjero que comprometen 
la autonomía de la nación y el surgimiento de una clase industrial 
peruana. El Perú como nación es un proyecto frustrado por el poder 
latifundista e imperialista cuya fuerza llega a expresarse en el poder 
del Estado y en el sistema jurídico. 
En efecto, si se examina la estratificación social que sirve de 
marco a la Constitución de 1933 (sustituida por la de 1979); se ad- 
vertirá de un lado, un grupo nacional propietario de grandes exten- 
siones de tierra agrícola, y del otro, grandes compañías extranjeras 
extractivas de recursos naturales especialmente minerales y petróleo, 
conjuntamente con el sector exportador de algodón y azúcar, vincu- 
lados al poder extranjero, en su mayoría.(34) 
La industria virtualmente no existía y por ende tampoco el pro- 
letariado urbano. En consecuencia, no hubo fuerza capaz de ''presio- 
nar'' al sistema en el sentido de un proyecto de industrialización na- 
' 
cional. 
La Constitución de 1933 reflejará los intereses predominantes 
del sector propietario de tierras cuyo campesinado carecía de orga- 
nización y por tanto de fuerza para hacer sentir el peso social de sus 
demandas. Del mismo modo, el sector minero y agro exportador vin- 
culado a los centros de poder extranjero se encontrarán en capacidad 
de incorporar en la Constitución elementos de protección para sus 
intereses. · 
Un ejemplo muy claro de esta situación es el fenómeno de la 
reforma agraria. Fue necesaria la reforma constitucional de 1964, 
para que pueda producirse un primer paso hacia la redistribución 
de la tierra agrícola; porque tal como estaba concebida la Constitu- 
ción de 1933, no existía esta posibilidad. El artículo 29, establecía 
que a nadie podía privarse de su propiedad sino por causa de utilidad 
pública probada legalmente y previa indemnización justipreciada. 
El artículo 47, disponía que el Estado favorecía la conservación y 
difusión de la mediana y pequeña propiedad rural y que podía sub- 
dividirse o para enajenarlas en las condiciones que fije la ley. Empe- 
ro, el Estado no contaba con recursos para pagar las tierras agrícolas, 
de modo que no podía indemnizar anticipadamente a sus dueños. 
Además, las tierras no explotadas por sus propietarios no alcanzarían 
para las grandes masas campesinas marginadas y, e11 todo caso, poco 
representaría desde el punto de vista del poder político de los gran- 
des gamonales, la expropiación de las tierras que no trabajaban.(35) 
32 Felipe lsasi Cayo 
• 
1.5 r EL NACIONALISMO FRUSTRADO • 
La acelerada penetración del capital imperialista y el despojo 
y absorción de medianos y pequeños propietarios, explican la eclo- 
sión de una conciencia nacional, definida por Flores Galindo y Ma- 
nuel Burga, como la búsqueda de identidad frente a una potencia 
extraña y opuesta al país, que genera una luch' a pluralista -no ne- 
cesariamente revolucionaria- contra esa potencia.(36) 
En efecto, el sistema económico fue denunciado por su predo- 
minio de la agricultura y de las actividades extractivas que llegaron 
hasta el 40º/o del Producto Nacional, en el marco de un agro impro- 
ductivo e inorgánico. En 1928 José Carlos Mariátegui publica sus 
''Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana'' que echa 
por tierra el optimismo realista de la ''Bella Epoca'' representado por 
Francisco García Calderón quien en 1907 había publicado ''El Perú 
Contemporáneo'', planteando la esperanza del progreso en base al 
ejemplo europeo de bonanza a partir del florecimiento del capitalis- 
mo.(37) 
Los movimientos políticos como el APRA, el Partido Comunis- 
ta, el Movimiento Social Progresista, Acción Popular ( en su primera 
• 
época) y otras agrupaciones de diversa tendencia ideológica expresa- 
ron este nacionalismo surgido a principios de siglo. 
En el Perú -como en el resto de América Latina- la Revolución 
Cubana influyó notablemente en los movimientos políticos, algunos 
de los cuales radicalizaron sus aspiraciones de autonomía hacia la 
transformación del sistema económico. 
Este proceso desemboca hacia fines de la década del 60, con el 
gobierno de facto del general Velasco (1968-1975) que expulsa del 
Perú importantes intereses extranjeros e intenta la recuperación de 
la identidad nacional mediante una serie de reformas sociales y eco- 
nómicas; pero no encuentra una base social de sustento en el sector 
en las clases dirigentes y es derrocado por sus ''camaradas'' de la Re- 
• volución de 1968 . 
Así, la falta de visión de nuestra burguesía incipiente que vio 
en este nacionalismo una herramienta revolucionaria que comprome- 
tía sus intereses, retornó al Perú a la subordinación económica y a la 
desindustrialización forzada, a la agro-minero exportación, al libre 
comercio de importación, al abandono del campo y de la agricultura, 
al intento de desmantelamiento de empresas públicas, al predominio 
del sector financiero-transnacionalizado y al endeudamiento crecien- 
te; con inflación y devaluación monetaria; subida permanente de pre- 
cios y del costo de vida, salarios casi bloqueados y deterioro alarman· 
• 
l Lle�!! NTOS DL .::ULTURA POLITICA 
te del nivel Je vida y de consumo; mayor dependencia económica, 
financiera y ·tecnológica, industrial y alimenticia; y pérdida del con- 
trol de los mecanismos de la economía nacional por las transnacio- 
nales.( 38) 
1.6 EL RETO 
• 
Hemos visto que las únicas constantes en nuestra historia han 
sido la dominación extranjera y el estancamiento de nuestra econo- 
mía como producto de aquella. Secuela de este fenómeno es el sub- 
desarrollo definido poi· Augusto Salazar Bondy, como la doble inca- 
pacidad de aprovechar los recursos en beneficio propio y de autoírn- 
pulsarse hacia los más altos estatutos humanos del momento. Se 
expresa en términos modernos en una producción insuficiente y mal 
orientada de la riqueza e11 función del poder central; insatisfacción 
de las necesidades reales del pueblo e injusta distribución de la rique- 
za, bloqueo de las vías de acceso a la cultura e11 favor de élites y frus- 
tración.I 39) 
En efecto, el Dr. Héctor Cornejo Chávez recuerda que en el Perú 
se consume 12 litros de leche al año poi· habitante mientras que Ho- 
landa ofrece a su población 365 litros. Asimismo, que cuando en Is- 
landia el consumo de pescado es de 100 kilos al año promedio por 
habitante y en Noruega de 40 kilos, en el país en que vivimos se con- 
sumo un promedio anual de 13 kilos por habitante. El 72º/o de nues- 
tras viviendas del área urbana y rural carece de agua, el 7 7º/o no tiene 
desagüe, el 65º/o no posee instalaciones eléctricas y el 82º/o son con- 
siderados como inadecuadas para servir de habitación a un ser hu- 
• mano. Somos parte del mundo pobre donde cada siete segundos na- 
cen doce niños, de los cuales, en el año 2000, dos o tres habrán muer- 
to antes de cumplir tres años de edad, cinco serán analfabetos, dos 
o tres sólo alcanzarán escuela elemental y sólo dos estarán preparados 
para trabajos medianamente dignos.( 40) 1 
En este llamado tercer mundo del que formamos parte, cada 
año se vuelven ciegos cien mil niños por falta de vitamina ''A''; el 
30°!o de los niños bebe agua contaminada y el 50°/o no va a la es- 
cuela, Uno de cada tres niños muere antes de cumplir cinco años de 
edad.(41) 
El Pe1·{1 crece divorciado entre sí. Existen en él una multiplici- 
dad de grupos humanos separados y dispares con marcadas diferen- 
cias de capacidad de acceso a la educación, a la salud y a la riqueza, 
que corresponden a las diversas culturas que conviven en el territorio 
nacional. 
• 
34 Felipe Isasi Ce.}'O 
De igual modo, coexisten diversos modos de producción, es de- 
cir, diferentes economías: Una moderna que se expresa en las grandes 
ciudades y minas o en las industrias modernizadas y haciendas agro- 
exportadoras, que constituye la base para atender al escaso mercado 
peruano, pero que con todo, resulta lo más avanzado de la sociedad 
peruana y la que aporta ingresos al fisco a través del· tributo; una eco- 
nomía de subsistencia o con un escaso mercado interior, en vastos 
sectores rurales de la sierra, que no sirve de base tributaria ni de me- 
dio de expansión del sistema capitalista moderno; y otra economía 
clandestina o gris donde pulula el comercio no detectado que movi- 
liza ingentes recursos al margen del Estado.( 42) 
A estas formas económicas corresponden distintos mundos 
jurídico-culturales: Hay un mundo tradicional con normas y valores 
ancestrales y en mucho rudimentario, mundo ignorado y hostilizado 
· por lo que puede llamarse el país oficial, que pierde lentamente su 
vitalidad porque está desconectado de los canales de la existencia 
moderna.(43) , 
Existe diversidad en el sistema de valores, en la religión y hasta 
en la idea de derecho: Uno, popular, tradicional y otro, oficial "le- 
gal", cuyas ideas están inspiradas en distintas creencias y objetivos. 
Inclusive, el concepto de democracia viva y actuante, espontánea que 
no alcanza sanción oficial es diverso a la democracia formal que nada 
significa para el otro yo del Perú.( 44) 
En estas circunstancias, la sociedad y la cultura peruana carecen 
de una norma fundamental común, de un principio integrador que, 
resuelva los particularismos, potenciándose hacia la unidad. Híbridís- 
mo y desintegración son dos rasgos de nuestra personalidad cultu- 
ral.( 45) No existe un nexo común, algo superior que vincule a los 
grupos sociales de modo permanente, que sirva de norma fundamen- 
tal que defina nuestra personalidad colectiva y sirva de orientación 
a estos grupos sociales para que marchen hacia un objetivo común. 
A este marco socio-económico corresponde un marco político 
similar: Con el gobierno elegido en 1985, el Perú republicano ha teni- 
do 64 gobiernos de los cuales 46 han sido dictatoriales y sólo 18 han 
sido civilmente designados, confirmándose la tesis de Duverger en el 
sentido que la alta vocación política de los pueblos iberoamericanos 
por vivir en un sistema de libertad y democracia ha desembocado en 
una simple pretensión frustrada por las realidades cotidianas, tales 
como golpes de Estado, dictaduras, fraudes electorales, marginalidad 
política del pueblo, escasa participación social, concluyendo que es 
vano esperar que las instituciones políticas democráticas funcionen 
en comunidades que no sean socialmente democráticas.( 46) Y es que, 
ELE�IENTOS DE CULTURA POLDºICA ,, 'i 
• 
aún dentro de regímenes políticos democráticos se puede constatar 
que las personas, las instituciones, los medios de comunicación social, 
los propios partidos políticos no adoptan conductas esenciales demo- 
cráticas en nuestro país. 
Y es en estas circunstancias que al Perú de hoy se le plantea el 
reto del desarrollo, entendido, no como simple crecimiento econó- 
mico, sino como la doble capacidad de aprovechamiento de sus recur- 
sos en beneficio de la propia nación y de alcanzar, mediante efectivos 
procesos de cambio, los más altos estatutos humanos (políticos, eco- 
nómicos, culturales, etc.), vigentes en el mundo actual.(47) Este im- 
plica cohesionar al país en torno a un proyecto nacional que le sirva 
de ''meta social'' hacia la cual dirigir toda la energía social de su pue- 
blo, sobre la base de una afirmación del ser nacional frente a los cen- 
tros de poder extranjero. Integración de la sociedad peruana e inde- 
pendencia económica constituyen premisas elementales para tal o\>· 
jetivo. 
Para ello el sistema jurídico debe encontrarse en condiciones <!le 
procesar pacíficamente las demandas sociales de los diversos grupos 
humanos que interactúan· en la vida real; convirtiendo al Estado en 
un auténtico representante de los ''intereses generales" de la nación, 
y en tal condición, capaz de imponer a los grupos particulares las re- 
glas de conducta que tales intereses generales exigen. 
Sólo así, los individuos, las distintas clases sociales, los partidos 
políticos, aceptarán las normas emanadas del Estado, porque verán 
en dichas normas los valores necesarios para el logro del Bien Común. 
"'* ... 
NOTAS AL CAPITULO 1 
12. Mariátegui, José Carlos. ''Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana": 
Ed. Bib. Amauta; 2a. edición; pág. 7. 
13. Lumbreras, Luis Guillermo. "El Perú Prchlspá11ico'' en Historia Socio Económica 
del Perú (AntologÍa); Ed. Universidad San Martín de Porros: 1981; pág. 4. 
14. Lumbreras, Luis Guillermo. Op. cit., pág. 7. 
15. Rulz Eldredge, Alberto. "La Constitución Comentada"; Ed. Atléntlda, 1979; pág. 
106. 
16. Espinoza Soriano, Waldemar. "La Destrucción del Imperio de los Incas" en Historia 
Socio Económica del Perú (Antología); Ed. Universidad San Martín de Parres; 1981; 
págs. 69 a 93. 
'1 Ibídem 
' 
36 
• 
18. lbldcm. 
19. Macera, Pablo. ''Modos de Producción e Historia Peruana" en Historia Socio Econó- 
mica del Perú (Antología); Ed. Universidad San Martín de 
119. Porres; 1981; págs. 178 y 
20. Del B11sto Duthurburu, Jos6 Antonio. "Hlstoría de la Cultura Ed. Arica 
S.A.; 1972;pógs.133 a 135. Peruana": 
21. Wachtel, Nathan. ''La Descstructurac!6n'' en Historia Socio Económica del Perú 
(Antología); Ed. Universidad San Martín de Porres; 1981 ;.pág. 97. 
22. Macera, Pablo, Op. cít.: pág. 183. 
23. De Trazegnles Granda, Fernando. Op. clt., pág. 31. 
24. lbld, pág. 43. 
25. Ibídem, 
26. lbld, págs. 43 a 45. • 
27. lb!d, p4gs. 4 7 y 48. 
28. lbld, págs. 48 y 49 . 
• 
29. lbld, pág. 49. 
30. lbld, págs. SO y S 1. 
31. Burga, Manuel y Flores Gallndo, Alberto. "El Imperialismo en el Perú", en Historia 
Socio Econ6m!ca del Perú (Antología); Ed. Universidad San Martín de Porres; 
pág. 241. 1981; 
32. !bid, pág. 245. 
• 
33. lbld, págs. 245 a 248. 
34. Rublo Correa, Marcial; Luna-Victoria Le6n, Francisco y Eguiguren Praeli, Francisco. 
''Constitución, ¿Qué? y ¿Para qué?''; DESCO, 1978; pág. 81. 
35. !bid, pág. 82 y 83. 
36. Flores Gallndo, Alberto y Burga, Manuel; op. cít., págs. 255 y 256. 
37. Solazar Bondy, Augusto. "Imagen del Perú de Hoy'' en Entre Escila y Caribdis; 
pág. 27. 
• 
38. Rocha V., Alberto. ''La Escena Nacional de Crisis en que Vivímos", Dbrio La 
bllca; Martes 03.03.84. Repú· 
39. Cornejo Chávez, Héctor; Discurso en Asamblea Constituyente; 03.01. 79. 
40. lbldcm. 
41 lbldem. 
' • 
I Ll:.MF.NTOS DE CULTURA POLITICA 37 
42. Basadre, Jorge; Discurso CADE 1979. 
43. Salazar Bondy, Augusto. "Imagen del Perú de Hoy"; op. cit., pág. 27. 
44. Ibídem. 
45. Salazar Dandy, Augusto. "Cultura de la Domínacíén", op. cit., pág. 38. 
• 
46. Duverger, Maurice. "Instituciones Políticas y Derecho Constitucional'', Ed. Aricl; 
Sa. Edición; Barcelona-España; 1970; pág. 577 . 
• 
4 i . Salazar Do11Jy, Augusto, "Cultura de la Dominación"; op, cit., pág. 35. 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- Mariátegui, José Carlos. ''Siete Ensayos de Interpretación de la 
Realidad Peruana''; Ed. Amauta; 1964. 
- Salazar Bondy, Augusto. ''Entre Escila y Caribdis''. Instituto 
Nacional de Cultura; 1973. 
- Belaunde, Víctor Andrés. ''Peruanidad''; Ed. Instituto Riva 
Agüero; 1968. 
Wagner de Reyna, Alberto. "Interpretación del Perú en Cinco 
Ensayos''; Revista ''Aportes'', No. 13; Julio de 1969. 
Matos Mar, José. "Desborde Popular y Crisis del Estado''; Ins- 
tituto de Estudios Peruanos; 1984. 
• 
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, . 
• 
• 
• 
• • 
CAPITULO 2 
EL PODER 
2.1 NOCION Y ELEMENTOS DEL PODER 
El vocablo "poder" alude, en un sentido am• plio, a prerrogativas 
de mando, potestad, imperio, jurisdicción, atribución, fuerza, poten- 
-cia, fortaleza, vigor, capacidad, autoridad, gobierno; en fin, diversas 
fuentes de obligación de la conducta ajena. En cierto modo, debe 
admitirse que en todas las esferas de la vida social hay quien o quie- 
nes obligan la conducta de los demás. Poder ejerce el empleador so- 
bre su empleado, el profesor sobre sus alumnos, el presidente de un 
club sobre los asociados y el gobernante sobre los gobernados. La 
sociedad es pues un sistema de relaciones de poder, en lo político, 
social y económico.( 48) 
• 
• La conducta ajena puede ser obligada por la simple y sola coac- 
ción material, es decir, la fuerza Iísíca: puede también, obligarse por 
medio de la persuasión, es decir, la influencia basada en un carisma 
personal o en técnicas de encuadramiento colectivo, tales como la 
disciplina en las sociedades religiosas, militares, organizaciones de 
mujeres, sindicatos y partidos. Asimismo, la posición económica 
puede ser base de obligación de la conducta ajena. La autoridad del • 
patrono se funda básicamente en este poder que se asimila a la fuerza 
física.( 49) 
Sin embargo, la fuerza física, la fuerza económica y la prove- 
' niente de las técnicas de encuadramiento colectivo definen sólo uno 
de los elementos del poder: el poderío, coacción material, o ''domi- 
. · · · · '', según Hauriou. El poder exige además. que quienes obede- 
ct,,, acepten que es normal que ellos obedezcan, que esto es bueno, 
justo, legítimo. Este último elemento se encuentra condicionado por 
la creencia social en la necesidad del poder; y por la aceptación del 
grupo de que la forma en que es ejercido es legítima, es decir, que 
• • 
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• • 
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1 
• 
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- 
corresponde a la imagen del poder que se estima como válida en una 
• 
sociedad determinada, en un momento dado.(50) Según esto que 
llamamos legitimidad y que Hauriou denomina "competencia", no 
existiría un poder legítimo en sí, sino un poder considerado legítimo, 
• 
_según se ejerza de acuerdo al sistema de valores imperante en la so- 
ciedad.( 51) 
Empero, para algunos autores, no todo poder es político, sino 
__ sólo aquél que aspira a ser ejercido sobre toda sociedad. En este sen- 
• tido, compartimos la idea de Burdeau para quien "el poder es una 
fuerza al servicio de una idea, una fuerza nacida de la voluntad social 
• 
preponderante, destinada a conducir al grupo hacia un orden que es- • 
tima benéfico y, llegado el caso, capaz de imponer a los miembros 
los comportamientos que esta búsqueda exige''.(52) 
Es una fuerza, porque como hemos indicado es capaz de obligar 
la conducta ajena aun en contra de la propia voluntad o interés de los • 
individuos. Pero esta fuerza se encuentra al servicio de una idea ya 
que detrás del ejercicio del poder siempre hay una imagen de 16 que 
"debe ser'' la sociedad en función de un "sistema de creencias" vi- 
gente en un momento y .lugar dados.' · 
Ahora bien, esta fuerza nace de la voluntad social preponderan- 
te, porque por absoluto que sea el poder y por eficaces que sean las 
técnicas de coacción material, la estabilidad del poder y el acatamien- 
. to de las órdenes emanadas de él dependen, en última instancia, de 
su legitimidad: Que se asuma y se ejerza conforme a la imagen que 
tíene del poder la sociedad reglada. Claro está que en la sociedad no 
existe una imagen unívoca de lo que debe ser el poder. Existen fuer- 
zas en conflicto. El resultado de la contienda social dará lugar a una 
• fuerza ''victoriosa'', hegemónica, cuyo interés se incorpora en el 's íste- 
ma de reglas de conducta impartidas por el gobernante; pero no 'de 
forma absoluta, sino "preponderante", es decir que de alguna manera 
recoge a modo de conciliación- parte del interés "perdedor", 
De otro lado, como la fuerza del poder se encuentra al servicio 
de un fin que se estima benéfico para la sociedad toda, es capaz de 
imponer por medios coercitivos los comportamientos que este fin 
• • exige. La regla emanada del gobernante se aplica más allá de la volun- 
tad individual y su incumplimiento originará sanciones. Pero ello no 
significa que la norma sea siempre obedecida en función del elemento 
coactivo. Este está ''allí'' como espada de Damocles en resguardo del 
interés general de la sociedad. Empero, es el sistema de creencias, la 
armónica relación entre gobernantes y gobernados, la convicción de 
los miembros del grupo social de la legitimidad del poder; lo que 
. explica el cumplimiento de las normas emanadas del poder. De lo 
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• 
contrario, para la vigencia de la ley, sería necesario poner un guardián 
detrás de cada ciudadano y otro detrás de cada gua:rdián.(53) 
En las sociedades modernas, el Derecho es uno de los instrumen- - 
tos esenciales del poder. La voluntad social preponderante se refleja 
en normas jurídicas que expresan el resultado de la contienda de inte- 
reses en juego, dentro de la sociedad estatal, en forma más o menos 
conciliada. Cuanto más amplia sea la masa que se identifica éon el 
resultado recogido en la norma jurídica, mayor legitimidad yestabi- •  
lidad ostentará el poder y menor tensión social su ejercicio; mayor 
armonía existirá en la relación sociopsicológica entre los detentado- 
res y los destinatarios del poder. 
2.2 ORIGEN Y NATURALEZA DEL PODER 
• 
Mucho se discute si el poder es un fenómeno originario e inhe- 
rente a la naturaleza cooperativa del hombre, como se deriva de la 
concepción de Aristóteles quien lo definió como un animal social 
(zoon politikon); o si, por el contrario, el poder surge como creación 
arbitraria del ser humano para afirmar su situación de dominación 
sobre los demás miembros de la sociedad, como sostienen, entre 
otros, los autores marxistas. 
Aunque se trata de temas íntimamente vinculados, esta polé- 
mica confunde el origen del poder con su ''naturaleza''. La primera 
exige una respuesta a la pregunta acerca de "cuándo" apareció el 
fenómeno, mientras que lo segundo, plantea la cuestión respecto de 
"qué" es el poder: un medio de opresión o un instrumento de inte- 
graci. o' n, 
De otro lado, debe tenerse en cuenta que el poder es un con- 
cepto de contenido históricamente relativo; de modo que aquello que 
definió su ''esencia'' en un momento determinado, ha variado con el 
transcurso del tiempo porque los fundamentos de la obediencia co- 
rresponden a una imagen totalmente diversa de los hombres respecto 
de la función del poder. 
Asimismo, el pensamiento aristotélico como punto de partida 
de una de las concepciones acerca del origen del poder, es sólo eso, 
un punto de partida; ya que Aristóteles no afirmaba el zoon poli- 
tikon en el sentido de que el hombre sea un animal político, sino en 
función del carácter sociable del hombre. Lo que ocurre es que don- 
de hay alguna forma de vida social humana existe el poder. En con- 
secuencia, para determinar el origen del poder debemos primero 
• encontrar el origen del espíritu asociativo del hombre . 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
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• ' 
• 
2.2. l El Origen del Pode1· 
' 
Cuando formulamos indagaciones acerca del origen de la socie- 
dad para encontrar el origen del poder, debemos entender que esta 
búsqueda se orienta a descubrir los gérmenes de este fenómeno por- 
que como queda dicho- el propio concepto, fundamentos y fines 
de la sociedad ha variado con el decurso del tiempo. Así, trataremos 
de descubrir simplemente el momento a partir del cual el hombre 
comienza a vivir ''socialmente'' en el más amplio sentido de las pala- 
bras y a reconocer a un individuo como capaz de obligar la conducta 
del grupo en aras de un fin, por efímero que éste sea. 
Desde el punto de vista de la filosofía, es posible írnaginar al 
hombre en estado salvaje actuando aislada y desordenadamente en 
su lucha contra el medio ambiente, sin nadie que lo dirija a meta so- 
cial alguna, como se desprende de la concepción de Hobbes, quien 
afirma que el hombre en estado natural es antisocial y egoísta capaz 
de devorar a sus semejantes para satisfacer sus propias necesidades. 
"El hombre es el lobo del hombre", decía Hobbes. En estas circuns- 
tancias, el hombre vería a sus semejantes del mismo modo que a las 
grandes fieras salvajes, arrebatándoles el producto de su caza o reco- 
lección. Visto así, el poder no habría existido siempre ni sería inhe- 
rente a la condición humana: porque simplemente carecería de la 
premisa esencial para su existencia: el grupo social. Donde no hay 
sociedad no hay poder. 
De otro lado, resulta igualmente válido creer que, aún en estado 
salvaje, el hombre sepa diferenciar a las fieras de sus semejantes y 
-aunque fuera esporádicamente recurra a formas de asistencia 
mutua para su supervivencia. En este supuesto, aquí encontraríamos 
el germen del poder aún cuando sin distinguirse básicamente del que 
existe en las sociedades animales. • 
Finalmente, podría sostenerse que la aparición del hombre 
coincide con la sociedad, y por ende, con el fenómeno del poder; y 
que "el hombre es todo el hombre desde el principio", con su socie- 
dad, su economía, su religión, su arte y todas las demás esencias.( 54) 
En este sentido, algunos antropólogos sostienen que nuestros ante- 
pasados sub-humanos o especies afines a ellos, comenzaron a exhibir 
comportamiento humano antes que los rasgos de nuestra especie se 
manifestaran en el aspecto físico. El empleo de utensilíos, el uso del 
fuego y, acaso, del lenguaje, así como la adquisición de cierto grado 
de vida social, fueron también atributo de especies que por sus carac- 
terísticas anatómicas eran evidentemente infrahumanas. Inclusive, 
ciertos descubrimientos hechos en Suiza indican el ejercicio de prác- 
• 
' 
• 
• • 
l;LE�II:-r,TQS DE CULTURA POLITJCA 
ticas mágico-religiosas relacionadas con la caza del gran. oso de las 
cavernas, el animal más temible con el que tuvo que vérselas el hom- 
bre de Neanderthal.(55) En efecto, existen dos unidades sociales 
que parecen tan antiguas como la especie humana y que, probable· 
mente, existieron aún en el nivel sub-humano. Una de ellas es la fa· ·- 
milia, compuesta por los cónyuges y sus vástagos y que sirvió de base 
para la evolución de los otros tipos existentes de unidades sociales 
cuyos miembros se determinan en base a relaciones consanguíneas 
o matrimoniales. La otra, es el denominado "grupo local'', es decir, 
un agregado de familias y de machos sueltos que vivían juntos habi- 
tualmente; que sirvió de punto de partida para el desarrollo de todos 
los tipos actuales de unidades políticas y territoriales, tales como las 
tribus y las naciones.Ibñ) De estos grupos locales, las denominadas 
"bandas" ya conocían el gobierno de unos cuantos individuos a 
quienes se reconocía informalmente como líderes en base a sus cua- 
lidades personales.(57) En consecuencia, visto así, el fenómeno so· 
cial habría existido siempre y con éste, el poder como fuerza direc- 
triz. 
En todo caso, cualquiera que fuese el momento en que aparece 
el espíritu asociativo del hombre, resulta incuestionable que el fenó- 
meno del poder es inherente a la existencia de la sociedad, cuya su· 
pervivencia deviene imposible sin alguien que la dirija, sea en base a 
la simple fuerza material, sea en base a la tradición o en virtud de 
una ideología (variable según los tiempos) o finalmente, por efecto 
de los beneficios que ofrece al grupo social. 
2.2.2 Naturaleza del Poder ' 
Decíamos que las teorías acerca del origen del poder constitu- 
yen,•  so• lo un punto de partida para echar luces respecto de su "natu- 
raleza", pero no son determinantes de ésta. Es más, el mismo hecho 
de hablar de una "naturaleza" del poder, parece cuestionable. Resul- 
taría más apropiado referirse al carácter del poder y en tal sentido, • 
sea que se afirme que el hombre nace con la sociedad y por ende con 
el poder, sea que se sostenga que el poder y la sociedad aparecen con· 
juntamente, pero después del hombre; podría admitirse igualmente 
que el poder es opresor o integrador. 
l,l:,l  hom. bre en estado primitivo pudo ser igualmente cooperador 
como conflictivo o, ambas cosas a la vez, según las circunstancias: 
En efecto, para unos, la política es esencialmente una lucha, una 
contienda que permite a los individuos y a los grupos que detentan 
el poder, ·dominar la sociedad, al mismo tiempo que conservan las 
• 
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44 
l'clipc Isas: Cayo 
ventajas que se desprenden de ello. El poder es un 
sión.(68) medio de opre- 
Para otros, la política es un esfuerzo por hacer reinar el orden y 
la justicia, siendo la misión del poder asegurar el interés general y el 
bien común contra las presiones particulares. Es un medio de 
gración de la inte- sociedad.( 59) 
Para el profesor Maurice Duverger,. ambas 
tan sólo una parte de la concepciones realidad. presen- 
El poder es '' ... la imagen de Jano, el dios de dos caras( . . ). El 
poder instituido en una sociedad es al mismo tiempo y en todas par- 
tes, el instrumento de dominación de ciertas clases sobre otras, uti- 
lizado por las primeras para su beneficio, con desventaja para las 
segundas; y un medio de asegurar cierto orden social, una cierta inte- 
gración de todos los individuos de la comunidad con miras al bien 
común. La proporción de uno y otro varía según las épocas, las cir- 
cunstancias y los países; pero, los dos coexisten siempre''.(60) 
En este sentido, puede admitirse que la presencia de un jefe que 
dirige al grupo humano cumple una función de bienestar que, en los 
tiempos modernos, se expresa en todas las acciones orientadas al bien 
de la comunidad, tales como la construcción de caminos, los sistemas 
de seguridad social, los servicios públicos, etc. Empero, también es 
cierto que el poder genera privilegios en favor de un clan, clase social 
o grupo de interés. Esto es explicable porque la sociedad se encuentra 
dividida en grupos y clases sociales cuyos intereses no son siempre 
coincidentes y por ende, luchan porque las normas emanadas del 
poder beneficien a su grupo. Es bien sabido, por ejemplo, que míen- 
tras ciertos comerciantes son amigos de la apertura de las fronteras 
a la libre importación, el industrial es partidario del cierre de las fron- · 
teras económicas para evitar que los productos extranjeros compitan 
deslealmente con su producción. El poder es lucha e integración. 
• 
2.3 TITULAR REAL DEL PODER: EL PUEBLO • 
Hemos visto que toda sociedad requiere, para sobrevivir,. un 
grupo de personas que la dirija hacia la meta social que se autoim- 
ponga y hemos definido el poder como una fuerza al servicio de una 
idea nacida de la voluntad social preponderante. 
De ello, se deriva que la titularidad real del poder corresponde 
al pueblo. Es él quien debe dar contenido a la voluntad social que se 
expresará en reglas que obligan la conducta de todos los miembros 
de la sociedad estatal. El elegirá a los gobernantes quienes actuarán 
en su representación y con los límites previamente establecidos en la 
• 
• • 
- 
• 
i LI �11:.NTOS DI:. CULTURA POLITICA 45 
Constitución. Este es el principio de la soberanía popular cuyo fun- 
damento radica en que la voluntad general debe subordinar al interés 
particular en aras del bien del conjunto social. 
Esta doctrina de la soberanía popular es una conquista histórica 
nacida de la lucha de los pueblos europeos contra los reyes que impo- 
nían el principio de la soberanía real, en virtud del cual sostenían que 
el poder venía del cielo al rey, quien gozaba de la facultad de concen- 
trar todas sus funciones: legislar, administrar justicia y ejecutar la 
política del Estado. Esta situación era origen de abusos porque el rey 
no tenía límites ni control. Sólo daba cuenta de sus actos a Dios . 
• 
En Francia, la nobleza y el clero constituían una clase privile- 
giada que poco o nada trabajaban ni tributaban, en tanto que el lla- 
mado tercer estado, compuesto por la burguesía y el pueblo, debía 
mantener al Estado con su trabajo y mediante el pago de impuestos. 
El sistema monárquico significó un límite a la expansión de la clase 
burguesa que surgía en Europa con el capitalismo y que aspiraba regir 
los asuntos del Estado. Es así como se produce la Revolución Fran- 
. cesa dirigida por la burguesía con el apoyo del campesinado y el resto 
del tercer estado que pugna por la igualdad y la libertad de todos los 
ciudadanos enarbolando la doctrina de la soberanía popular, en cuya 
virtud el poder ya no venía de Dios sino del pueblo. Esta revolución 
pone, primero, límites al poder del rey y, luego, fin a su mandato; 
pero la nueva burguesía en el poder ya no sostendría con igual fervor 
la doctrina de la soberanía popular, como puede observarse de la 
institución del llamado ''voto censitario'' que excluía a los pobres del 
derecho a sufragar, confiriéndoselo exclusivamente a quienes poseían 
riqueza bajo el pretexto de que eran ellos los que tributaban. 
En el Perú siguiendo el ejemplo de la independencia de los 
EE.UU. y de la Revolución Francesa, todas nuestras constituciones 
han sostenido la doctrina de la soberanía popular como fundamento 
del poder del pueblo. Así el Art, 81 de la actual Constitución de 
1979 señala:'  ''El poder emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo ha- 
cen en su representación y con las limitaciones y responsabilidades 
señaladas por la Constitución y la ley''. Ninguna persona, organiza- 
ción, fuerza armada o fuerza policial o sector del'pueblo puede arro- 
garse su ejercicio. Hacerlo es sedición''. · 
El Art, 82 refuerza la idea de la soberanía popular al disponer 
que ''nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes 
asuman funciones o empleos públicos en violación de los procedi- 
mientos, que la Constitución y las leyes establecen''. Sanciona, ade- 
más, la nulidad de los actos de toda autoridad usurpada confiriendo 
-. 
• 
46 Felipe l,asi Cayo 
• 
al pueblo el ''derecho de insurgir en defensa del orden constitucio- 
nal''. 
En efecto, en una sociedad fundada en la soberanía del pueblo, 
obviamente, ningún individuo, clase o grupo, goza de derecho a 
someter al resto a su voluntad particular, de modo que la Constitu- 
ción peruana con acierto establece que el poder emana de todo el 
pueblo, no de un sector ni de una clase. Asimismo, los actos de go- 
bierno no pueden contener cualquier mandato sino que deben suje- 
tarse a los límites establecidos en la Constitución y la ley, caracteri- 
zando a un "Estado de Derecho" que no concede prerrogativas ili- 
mitadas al gobernante sino que controla y limita sus .atrfbuoionss a 
través de la ley y de las instituciones políticas que veremos más ade- 
lante. Es decir, que el gobernante no sólo manda, también obedece. 
Ahora bien, es de advertir que el pueblo peruano no es unifor- 
me ni integrado, como hemos observado en los capítulos preceden- 
tes. Existen clases o grupos que se encuentran "más cerca" del po- 
der y sectores importantes olvidados y desposeídos que no participan 
en la formación de la "voluntad social preponderante''. Las faculta- 
des del hombre-pueblo consistentes en opinar, elegir, controlar y 
participar, en los asuntos de la sociedad estatal (61) no pueden ser 
privadas a estos sectores importantes, porque se pone en riesgo la 
"legitimidad" como elemento tipificante del poder, dando lugar a 
que la masa ignorada vaya gradualmente divorciándose del sistema 
de creencias que gobierna la nación y por ende, restando represen-· 
tatividad y estabilidad al poder gobernante en un marco de fuertes 
tensiones sociales. 
• 
2.4 TITULAR ABSTRACTO DEL PODER: EL ESTADO 
El pueblo no ejerce el poder en forma conjunta y directa, sino 
a través de la institución política por excelencia: El Estado, a partir 
del cual se dictan las reglas de derecho que obligan la conducta ajena. 
Por eso se dice que el Estado e, s la institucionalización del poder con- 
ferido por los miembros de una sociedad. 
Ya hemos dicho que no todas las actividades del póder se desa- 
rrollan dentro del marco del derecho y que un análisis puramente ju- 
rídico de las instituciones políticas proporcionaría una visión parcial 
y falsa. Pero también hemos señalado que gran parte de dicha.activí- 
dad, nace de normas jurídicas y de actos de gobierno, para cuyo efec- 
to es necesaria la existencia de una entidad organizadora, administra- 
. dora de la vida social. El Estado es esa abstracción jurídica emana- 
dora de reglas de conducta. Es una abstracción jurídica porque el 
' 
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lcll'�ll'.N'íOS DE CULTURA l'OL!Tl( \ ¡; 
Estado no ha existido siempre. Constituye una creación humana que 
no actúa por sí mismo, sino a través de los hombres que detentan el 
poder. El titular real del poder es el pueblo y su titular abstracto, el 
Estado. 
Más adelante, nos detendremos en analizar el origen del Estado 
y las teorías acerca de su ''naturaleza''; por ahora, baste señalar que 
el Estado representa la forma más evolucionada de la capacidad de 
asociación del hombre y constituye la organización jurídica de la na- 
ción, su personificación y su centro de decisión política. 
2.5 FUNCIONES DEL PODER 
El poder en una sociedad, cumple un triple rol o función: de 
dirección, de especialización y coacción.(62) 
El rol de Dirección es primordial y consiste en la actividad orde- 
nadora de la vida social. Si no hubiera quien dirigiera al grupo hacia 
sus metas y objetivos, cada cual tornaría los caminos que juzgara con- 
venientes sin orientación alguna, dispersándose la sociedad. Es nece- 
saric que quienes detentan el poder dicten las normas, antes de apli- 
carlas (63) con el doble objetivo que los miembros de la sociedad es- 
tatal conozcan anticipadamente cuáles son las reglas del juego de 
pertenecer al cuerpo social y puedan orientar su actividad en función 
del objetivo común. 
El rol de Especialización es definido como aquel que exige la 
• 
división del trabajo en la sociedad. Cada vez más los asuntos públi- 
cos exigen mayor capacitación y dedicación. En consecuencia habrá 
personas cuya actividad esté orientada, en exclusividad, a la tarea de 
gobernar. 
Empero esta exclusividad no es excluyente del pueblo. No sig- 
nifica menguar la participación del titular real del poder en los des- 
tinos de la sociedad. No debe exagerarse esta función al punto de 
creer que, mientras unos se dedican a la producción de bienes, otros 
a la instrucción y otros al pensamiento, los gobernantes se dedicarán 
en forma excluyente de los demás "a dictar normas para la conviven- 
cia social y de vigilar su aplicación con miras al bien común''.( 64) 
La convivencia social y el bien común, corno el concepto lo informa, 
interesa a todos y deviene en imposible sin la participación del pue- 
blo. Exagerar la especialización como función del poder puede ha- 
cemos caer en la fácil tentación de reconocer la necesidad de una 
élite gobernante, lo que representaría negar la democracia y compro- 
meter la estabilidad y legitimidad del poder. 
Es más, conforme a los artículos 2o. inc. 16, 64, 65 y 75 de la 
• 
' 
48 
Constitución de 1979, todo ciudadano tiene el derecho y el deber de 
participar en la vida política de la nación peruana porque sólo así la 
fuerza organizadora del poder será fiel reflejo de la voluntad social 
preponderante del grupo social; sólo así, el bien común estará garan- 
tizado; de lo contrario, el poder será ejercido en beneficio de un clan, 
clase o grupo social minoritario. 
La función de coacción es aquella en virtud de la cual se com- 
pele a los miembros del grupo social a cumplir con las órdenes ema- 
nadas del poder y se sanciona a los infractores. Se impone la norma, 
bajo la amenaza de una sanción. Como quiera que el poder es una 1·e- 
sultante del conflicto de intereses sociales que refleja la voluntad 
social preponderante y no un consenso total o unánime de los miem- 
bros de la comunidad, resultaría iluso pensar que todos cumplirán 
espontáneamente con las ''reglas del juego''. Siempre habrá quien 
intente violar la norma, quien' actúe en función de sus propios inte- 
reses en contra del interés general. En consecuencia, se hace nece- 
saria una fuerza coactiva que asegure el acatamiento de las decisiones 
emanadas del poder como una espada de Damocles que se encuentra 
ali í para afirmar la vigencia del orden. 
Empero, como ya se ha dicho, ello no significa que la coacción 
sea la única razón que explique el cumplimiento de las normas. El 
temor a la sanción es un instrumento importante, casi diríamos fun- 
damental; pero existe también la identificación de los miembros del 
grupo social en virtud de su sistema de creencias que explica por qué, 
sin necesidad de un policía ·que siga sus pasos a cada momento, 
el hombre cumple con las reglas de conducta emanadas del poder. Si 
nosotros no andamos por allí matando a cada semejante para resolver 
nuestras discrepancias, no es necesariamente porque existe una san- 
ción legal contra el homicidio, sino porque nuestro sistema de creen- 
cias está inspirado en el respeto a la vida humana. Es un valor con el 
que "estarnos de acuerdo''. Al revés, por mayor que fuere la fuerza 
coactiva y por severa que sea la sanción; frente a normas emanadas 
del poder que agraviaren profundamente el sistema de creencias, los 
.miembros del grupo social optarían por el desacato y hasta la insur- 
gencia. Imaginemos que se prohibiera las expresiones del amor o la 
· procreación mediante una regla de derecho cuyo incumplimiento fue- 
ra sancionado con la pena de muerte. Es previsible que, estando en 
conflicto con nuestro sistema de creencias, los gobernados optarán 
por buscar todos los modos posibles de incumplir la norma, inclu- 
yendo la violencia contra el detentador del poder. • 
• 
1 
ELEMENTOS ni, CULTURA POLITICA 49 
' 
1 1 • 
2.6 PODER DE HECHO Y PODER DE DERECHO • 
• 
El poder, hemos visto, tiene dos elementos: uno de ellos es el 
poderío, coacción material o dominación y el otro la legitimidad o 
competencia basada en la creencia de los miembros de la sociedad 
estatal de que la coacción impuesta está bien fundada. 
En el Estado de Derecho, como el nuestro, este segundo ele- 
mento está determinado en grado importante por la legalidad. La 
autoridad es entendida como la facultad legal para gobernar que 
ejerce aquel que accede y ejerce el poder en la forma prevista en la 
Constitución y la ley. El gobernante gozará pues de poderío y de 
competencia para. gobernar: es un régimen de Jure, ejerce el poder 
de derecho. , 
Empero, cuando el régimen surge por la vía de la fuerza. es de- 
cir, asume el poder en forma diversa de la prevista en la Constitución 
y las leyes; ejercerá la coacción material, pero no tendrá la facultad 
legal para gobernar, no estará investido de autoridad para mandar; 
es decir que no gozará de competencia para dictar reglas que obliguen 
la conducta ajena, porque no habrá surgido de la legalidad
--E ste es un 
régimen de facto, ejerce el poder de hecho, no de derecho. Manda sin 
la legitimidad que, en un Estado de Derecho está basada fundamen- 
talmente en la legalidad. : · · 
Al efecto, cabe rei• terar el segundo párrafo del Art. 82 de la 
Constitución Peruana de 1979, conforme al cual ''ninguna persona, 
organización, fuerza armada o fuerza policial o sector del pueblo, 
puede arrogarse'' el ejercicio del poder, so pena de ser juzgados por • 
délito de sedición. 
Asimismo, hemos dicho que el Art. 82 de la Carta Magna señala 
que ''nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes 
asuman funciones o empleos públicos en violación de los procedi- 
mientos que la Constitución y las leyes establecen'', y declara la nu- 
lidad de los actos emanados de la autoridad usurpada; consagrando 
el derecho del pueblo a insurgir en defensa del orden constitucional. 
De otro lado, el Art. 307 expresa que la Constitución ''no pier- 
de su vigencia ni deja de observarse por acto de fuerza o cuando fue- 
re derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dis- 
pone''. En estas eventualidades ''todo ciudadano investido o no de 
autoridad tiene el deber de colaborar en el restablecimiento de su 
efectiva vigencia''. Es más, el mismo Art. 307 de la Constitución dis- 
pone el juzgamiento de quienes sean encontrados responsables de los 
actos de fuerza violatorios de la Constitución y de los principales fun- 
cionarios de los gobiernos que se organicen subsecuentement.e, si no 
• 
52941 
50 Felipe lsasi Cayo 
• 
han contribuido a restablecer el imperio de la Constitución. Inclusive, 
según el numeral citado, ''el Congreso puede decretar, mediante 
acuerdo aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros, la incau- 
tación de todo o parte de los bienes de esas mismas personas y de 
quienes se hayan enriquecido al amparo de la usurpación, para resar- 
cir a la República de los perjuicios que se le haya causado''. 
Todo esto no quiere decir que baste la legalidad para lograr la 
legitimidad. Recor'demos que aquella es sólo un elemento de ésta. 
Además, es necesario que quien ejerce el poder de derecho sepa inter- 
pretar correctamente el sistema de creencias de la sociedad, para que 
el gobierno de derecho no se quede en una validez o fundamento 
simplemente formal. . 
Ahora bien, desde una perspectiva estrictamente política, es 
posible advertir un poder de hecho cuyo actos de gobierno se encuen- 
tren plenamente identificados con el sistema de creencias, y que logre 
• la identificación generalizada de los miembros de la sociedad estatal 
y se ''legitime'' a través de sus actos. Resultará entonces probable que 
este gobierno, termine por legalizarse formalmente. Es el caso de las 
revoluciones triunfantes que, como la independencia, surge de una 
situación de hecho, pero se afirma victoriosa, creando un nuevo orde- • 
namiento jurídico. Se transforma en un poder de derecho. 
Cuando el sistema de creencias en una sociedad se va modifican- 
do al margen del Derecho, entonces se produce la ruptura del sistema 
desde la base social y las formas legales saltan por los aires prevale- • 
ciendo la dinámica social. Por eso es imprescindible que el Derecho 
vaya adecuándose a los cambios sociales, para que las modüicacio- 
nes en el sistema de creencias no pongan en una ''situación límite'' a 
las estructuras formales y para que el cambio social se produzca 
cíficamente.· . pa-·  
Los gobiernos de facto, ejercen efectivamente el poder1 , dictan 
normas jurídicas que son cumplidas por los miembros de la sociedad 
• estatal y producen efectos jurídicos. Lo que ocurre es que sus efectos serán anulados tan pronto se retome a la legalidad constitucional . 
No obstante, suele ocurrir que algunas leyes dadas por el gobierno de 
facto no son modificadas, pero siempre son sometidas a revisión por 
el poder de derecho una vez restablecido el orden constitucional. 
Esto es un fenómeno· político que se produce al margen del ordena- 
miento formal, aunque jurídicamente no sea deseable. 
2. 7 LIMIT ACION Y DISTRIBU.CION DEL PODER 
- • 
La historia del Derecho Constitucional es la historia de la lucha 
• 
' 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA . ' • , 51 .. 
del hombre por la distribución y control del ejercicio del poder polí- 
tico. El ciudadano advierte que el poder concentrado en una sola 
mano constituye una fuente de abusos en el ejercicio del poder de 
mando. Se ha dicho que el poder tiende a corromper al hombre al 
ejercer la libido dominandi en beneficio propio y que resulta iluso 
pensar que el gobernante se autolimite en sus prerrogativas y privi- 
legios de mando; de modo tal que, el poder concentrado en su ple- 
nitud en un solo órgano, persona o partido, irremediablemente gene- 
rará el poder absoluto que corromperá absolutamente. 
De allí la necesidad de debilitar el poder a través de la distribu- 
ción de las facultades en diversos órganos de poder que, como vere- 
mos, obedece a la doctrina-de la separación de poderes en cuya virtud 
se asigna las funciones de legislar, ejecutar las leyes y sancionar a los 
infractores, a diversas instituciones políticas. Se debilita el poder a 
través de la división o distribución de estas potestades. 
El abuso del poder suele evitarse también mediante el recono- 
cimiento de los derechos fundamentales de la persona humana que 
constituyen, además de un medio de garantizar el respeto de la digni- 
dad del hombre, un instrumento eficaz de limitación del poder polí- 
tico, por cuanto el gobernante no podrá ejercer acto alguno'  que 
transgreda estos derechos esenciales. Asimismo, existen mecanismos 
de control de las funciones de los órganos del poder del Estado que 
pueden contribuir a evitar el exceso del gobernante. 
Finalmente, la propia existencia de un sistema jurídico, es decir 
de un conjunto ordenado de normas jurídicas que rigen a la sociedad, 
opera como límite para quienes ejercen el poder del Estado, porque 
dichas normas son obligatorias para todos, incluyendo los gobernan- 
tes. Por eso se afirma que el gobernante no sólo manda. también 
obedece. 
*** 
NOTAS AL CAPITULO 2 
48. Locwenstcin, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona, Ed. Ariel, 1982; p. 26. 
49. Duvergcr, Maurice. Op. cír., p. 26 a 28. - 
50. !bid, p. 28. 
51. !bid, p. 29. 
52. Burdcau, Georges, ''Método de la Ciencia Políticn"; Buenos Aires, Ediciones Dcpal- 
ma, 1984; p. 188. 
• 
52 Felipe Jsasi Cayo 
• • 
53. Hatuíou, André. Derecho Constitucio,ral e Institucloncs 
ciones Aricl, 1980; 35. Políticos; p. Barcelona, Edi- 
54. Fr• cund, Julicn. "La esencia de lo político"; Madrid, Editora Nacional, I 968; p. 24 . 
SS. Li11to11, Ralplt. Estudio del Hombre; México, Ed, Fondo de Cultura 
1972; 9o. rcimprcstón: págs. 15, 16 1 7. Económica, y 
56. Linton, Ralph, Op. cit., p. 21 J. 
51. !bid, p. 227. 
58. Duvcrgcr, Maurlcc. Introducción a la Política; Barcelona. Ed. Aricl, 1964; p. 15. 
59. Ib idem, 
60. !bid, p. 16. 
61. Villarán, Man- uel; citado por Pareja Paz Soldán, José. Derecho Constitucional Per'u ano 
y la Constitución de 1979; Lima. Perú, 1980; Tomo 11; p. 459. 
62. Ferrero, Raúl. Op, cit., p. 33 . 
• 
63. Ibíd, p. 35. 
64. !bid, p. 35. 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- • Duverger, Mauríce, ''Introducción a la Política''; Barcelona, Ed . 
Ariel, 1964. 
- Duverger, Maurice. ''Instituciones Políticas y Derecho Constitu- 
cional''; Barcelona, Ed. Ariel, 1970. 
- · Hauriou, André. "Derecho Constitucional e Instituciones Polf- 
tícas"; Barcelona, Ed. Ariel, 1980. 
- Ferrero Rebagliati, Raúl. ''Ciencia Política", Teoría del Estado 
- y Derecho Constitucional; Ed. Studium, 1970. Linton, Ralph. Estudio del Hombre; México, Ed. Fondo de Cul- 
tura Económica, 1972. 
- Silva Santisteban, Fernando. Antropología, Conceptos y Nocio- 
nes Generales; Ed. Universidad de Lima, 1986. 
- 
' 
• 
' 
• 
• 
- 
- 
• 
CAPITULO 3 
LA CONSTITUCION 
- - • 
3.1 NOCION, ORIGEN, FUNCION Y CONTENIDO 
MINIMO DE LA CONSTITUCION 
,1-La ConstítilciOn-cs la norma juríaica -fundaméñtalqüe regíua la 
.vid. afde u. na.  sociedad estatal, i-n�s.. pirada en su sistema de éréencías so- 1 (' . la.. .s  . .) ..._:bre rel�iones que deben existir entre gobernantes y gobernados y I 
e-ñíre-éstós entre sí. ]¡lncuadra las acciones políticas, asegurando la ·7 
�-iíbertad de Íos �lud!ldanos y fijando .lírnit� �-�_!!º�man�,---�-- J 
· Téiéla-soc1�dad-estatal-;-cualqu1era que sea su estructura social, 
posee ciertas convicciones comúnmente compartidas y ciertas nor- 
mas de conducta reconocidas que representan, en el sentido aristo- 
télico de politeia, su Constitución.(65) En la concepción de Aristó- 
teles la politeia abarcaba toda la estructura social y en tal virtud, la 
Constitución comprende la forma de "organizar", ''constituir'' o 
"componer" un Estado, en lo que se refiere a las instituciones polí- 
ticas y a las relaciones dentro de la comunidad y entre ésta y los di· 
versos detentadores del poder. 
En la fase primitiva de la civilización, el sistema de creencias 
equiparó al gobierno con los valores y las instituciones religiosas de 
la comunidad en lo que se ha venido a denominar la ''era mitológica 
del poder''. Se justificaba el ejercicio absoluto e ilimitado del poder 
que no estaba sometido a control ni discusión. Se admitía que el po- 
der político emanaba del poder divino. Esta imagen del poder pro- 
veniente del cielo daría lugar a una serie de abusos de parte de los 
gobernantes que no daban cuenta de sus actos sino a Dios.(66) Cuan- 
do el hombre pone fin a la era mitológica del poder, cuestionando su 
origen divino, los miembros de las sociedades estatales exigen un fun- 
damento terrenal a las órdenes emanadas del poder y pugnan por la 
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limitación y control del poder político a través de instrumentos cons- 
titucionales. El constitucionalismo es por ello considerado como una 
historia de la lucha del hombre por limitar el poder de los gober- 
nantes. 
Si revisamos la historia inglesa, norteamericana y francesa en- 
contraremos claros indicios que demuestran esta afirmación. En In- 
glaterra, por ejemplo, el primer instrumento constitucional es la 
"Ca• rta de la Coronación'' de Enrique I hacia el año 1100, en virtud 
de la cual, los Barones lo reconocen como Rey desplazando al pri- 
mogénito Guillermo 1, a condición de declarar que no repetiría los 
abusos de poder cometidos por su hermano Guillermo l. Asimismo, 
la Carta Magna de 1215 fue un elemento de limitación del poder, 
en cuanto estableció el reconocimiento del gobernante de que existen 
leyes que el gobierno debe acatar, es decir, que el gobernante no sólo 
manda como ocurre con el absolutismo- sino que también obede- 
ce. Además, conforme a esta Carta Magna, el Rey "Juan Sin Tierra'' 
reconoce el derecho de la nación de derrocar al gobierno que no cum- 
pla con las leyes y, finalmente, acepta que sólo con el consentimiento 
del pueblo representado en el Parlamento se puede imponer tribu- 
tos.( 67) 
Otro instrumento constitucional inglés, en tanto limita las facul- 
tades de los gobernantes, es el reconocimiento del ''lmpeachment'' 
del siglo XIV, procedimiento que faculta a la Cámara de los Comunes 
para acusar ante la Cámara de Lores a los ministros que actúen en 
forma irregular. 
De otro lado, la Petición de Derecho de 1628, la Declaración de 
Derechos de 1689 y el Acta de Establecimiento de 1 701, también 
ponen de relieve la esencia del Derecho Constitucional como. medio 
de limitación del poder político. . 
En efecto, el parlamento inglés declaró que no acordaría subsi- 
dios (tributos) a la corona, hasta que el Rey Carlos I cese en los actos 
de abuso de poder. El rey acepta la ''Petición de Derecho'' de 1628, 
conforme a la cual se reafirman los principios establecidos en la Carta 
Magna; se restaura el derecho violado y se limita la "prerrogativa" 
real, respecto de la aprobación de tributos con anuencia del parla- 
mento, el principio de que nadie puede ser detenido sin proceso judi- 
cial y de que el Habeas Corpus protegería a todo hombre que se viera 
restringido en sus movimientos, entre otros aspectos.(68) 
La Declaración de Derechos de 1689 (Bill of Ríghts), según la 
cual Guillermo de Orange, que había derrocado a Jacobo 11, sucesor 
de su hermano Carlos 11, acusándolo de haber violado !¡is leyes fun- 
damentales al promulgar la libertad de cultos; reitera que la autoridad 
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ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 55 • • 
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real no puede suspender leyes ni impedir su ejecución, que son ilega- 
les los impuestos que no cuenten con la apróbación del parlamento; 
entre otros aspectos, como el mantenimiento de las libertades y de la 
religión protestante.(69) 
El Acta de Establecimiento declara la inamovilidad de los jueces 
mientras act,.ú en correctamente y reafirma el principio de que las 
leyes de Inglaterra son los derechos naturales de su pueblo, con res- 
pecto de los cuales los reyes deben gobernar.(70) 
Fenómeno similar se produce con la independencia de los Esta- 
dos Unidos de Norte América, que se inicia en 1776, cuando las trece 
colonias que, hasta entonces carecían de vinculación política entre sí, • 
· se resisten al pago de tributos acordados por la corona inglesa, alegan· 
do que como las colonias no tenían representación en el parlamento 
británico, dichos impuestos eran ilegales porque no contaban con la 
aprobación del pueblo, conforme a los principios del derecho inglés. 
Este movimiento reúne a las colonias en el Congreso Continental de 
Filadelfia, pero el 4 de julio de 1 776 deriva en la declaración de inde- 
pendencia de los Estados Unidos. Los principios contenidos en el 
acta de independencia, redactada principalmente por Jefferson, son 
el de la libertad e igualdad esencial de todos los hombres y su dere- 
cho a buscar la felicidad, así como el consentimiento del pueblo 
como única fuente del poder, y su derecho a cambiar los gobiernos 
tiránicos.(71) 
Al año siguiente, se aprueban los ''Artículos de la Confedera- 
ción'' que entrañaban un pacto de unión perpetua entre las colonias, 
principalmente en lo que se refiere a la guerra con Inglaterra. Pero la 
Confederación no contaba con un poder ejecutivo que centralice el 
poder y el Congreso gozaba de atribuciones limitadas (72), derivando 
en una debilidad de la alianza de los pueblos que pugnaban por su 
total liberación, cuya conciencia obliga al proceso de constitucionali- 
zación de la revolución de la independencia norteamericana. En efec- 
to, en 1786 se reúnen los Estados surgidos de la declaración de inde- 
pendencia en una amplia convención presidida por Washington, que 
• 
termina aprobando la Constitución Norteamericana de 1787 vigente 
hasta la fecha(73) 
Finalmente, en Francia, profundas contradicciones separaban 
al Tercer Estado conformado por la burguesía, obreros, campesinos, 
artesanos y otras capas medias de la sociedad; de las clases privilegia- 
das como el clero y la nobleza que dominaban el régimen feudal ab- • 
soluto vigente en la época precedente a la revolución francesa.(74) 
El desarrollo del capitalismo exigía una ampliación del mercado 
interno, pero esto resultaba imposible sin la modificación de la es- 
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56 • Felipe lsasi Cayo 
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tructura feudal que oprimía:. Luego de la mala cosecha de 1788 en 
medio de la tremenda crisis económica que produjo, entre otros ma- 
les, una mendicidad equivalente a la tercera parte de la población de 
París; se originaron revueltas populares y saqueos de graneros de los 
comerciantes a quienes se les obligaba a vender a precios ''hones- 
tos''.(75) 
El rey Luis XVI se ve presionado a convocar a los Estados Ge- 
nerales, pero se resiste a modificar el sistema de reunión por esta- 
mentos de estos Estados Generales ( que le daba mayoría al clero y 
a la nobleza). Entonces, los diputados del tercer estado deciden, el 
17 de junio de 1789, constituirse en Asamblea Nacional, convir- 
• tiéndose luego en Asamblea Contituyente a partir del 9 de julio de 
ese año, supremo órgano representativo y legislativo del pueblo fran- 
cés, llamado a elaborar las leyes fundamentales. El rey ordena la dis- 
persión de la Asamblea, concentra fuerzas militares en París y Versa- 
lles, y obliga a dimitir a Necker, el Ministro de Hacienda que contaba 
con la simpatía de la burguesía. 
El 12 de julio de 1 789 el pueblo se levanta y se enfrenta a las 
tropas y toma la Bastilla el 14 de julio, ganando al lado del pueblo a 
grandes sectores empleados del rey Luis XVI. Derrotado pero aún no 
derrocado, se ve obligado a reponer al Ministro de Hacienda Necker 
y a aprobar las decisiones de la Asamblea Nacional. La crisis sigue y 
• no cesan los levantamientos. El pueblo, al grito de "pan" y ''muerte 
a los saqueadores'' obliga a los comerciantes a vender a precios más • 
bajos. Se crean municipios burgueses en las ciudades y las autorida- 
' des reales comienzan a desertar. 
Del 4 al 11 de agosto, la Asamblea Nacional se ve obligada a 
abolir el régimen feudal, pero sólo se anularon gratuitamente las lla- 
• 
madas "cargas personales'' y los diezmos de la iglesia. Las demás car- 
gas feudales, que se derivaban del hecho que el campesino poseía en 
usufructo un trozo de tierra, debían ser rescatadas a título oneroso; 
hecho que favoreció a la nobleza y a la burguesía que compraban 
aceleradamente las tierras y adquirían derechos feudales. Las con- 
quistas de la revolución contra los abusos del rey habían sido captu- 
radas por la burguesía, olvidando al resto del pueblo. 
El 26 · de agosto de 1789 la Asamblea Constituyente aprobó la 
Deelaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, conforme a 
la cual, los hombres nacen libres e iguales, quedaron abolidas la escla- 
vitud y el servilismo en todas sus clases, se proclamaron como dere- 
chos sagrados naturales del hombre y del ciudadano a la propiedad, • 
la libertad individual y de palabra, la libertad de pensamiento, reco- 
• • 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 57 
nociéndose el derecho a luchar contra la opresión;(76) valores de 
vital influencia en el movimiento de independencia de los países 
iberoamericanos y que constituyen simultáneamente el más eficaz 
instrumento constitucional de limitación del poder político y de 
afirmación y defensa de la dignidad de la persona humana. 
En consecuencia, la historia nos confirma que la limitación y 
control del poder ha sido siempre el telos ideológico de la Consti- 
tución, sea formal o material. Así, para Loewenstein la Constitución 
Etíope de 1931, reformada en 1956, no es una constitución en sen- 
tido ontológico, en cuanto señala que ."el poder supremo yace en 
el emperador''.(77) 
Ahora bien, los medios de limitación del poder político en las 
democracias constitucionales se dan bajo la forma de instituciones 
políticas o reglas fijas que establecen la distribución del poder entre 
diversos detentadores y el control del ejercicio del poder por sus 
propios destinatarios. No cabe esperar que el gobernante se autolimi- 
te en el ejercicio de sus prerrogativas ni que las instituciones • que los 
controlen nazcan en forma espontánea, porque el poder tiende a 
corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. & necesario 
establecer pesos y contrapesos en cuya virtud las facultades de un 
órgano de poder puedan ser frenadas por otra institución polí- 
tica.(78) 
Por estas razones, a partir de los fenómenos históricos señala- 
dos, Loewenstein. considera que existe un contenido material mínimo 
en toda constitución para que cumpla con su objetivo esencial cual es 
la limitación del poder. A saber: 
· En primer lugar, debe existir una diferenciación de las tareas 
del Estado, las cuales deben ser asignadas a diferentes órganos de po- 
der para evitar la concentración y consecuente abuso de facultades 
• por un único detentador. La Constitución Política de 1979, ha in- 
corporado este denominado principio de la separación de poderes en 
el título IV, al distribuir las Funciones • Legislativa, Ejecutiva y Ju- 
dicial en tres órganos de poder diversos. · 
En segundo término, debe diseñarse un mecanismo legal de 
cooperación y control recíproco entre los diversos detentadores de 
poder. Los dispositivos y las instituciones en forma de frenos o con- 
. trapesos, que significan simultáneamente una distribución y, por lo 
tanto, una limitación y control del poder, como por ejemplo la posi- 
bilidad de vetar suspensivamente las leyes, prevista en el inc. 8 del 
artículo 211 )' artículo 193 de la Constitución Peruana de 1979. 
Asimismo, la Constitución debe contener un mecanismo, pla- 
neado igualmente con anterioridad, que resuelva los bloqueos respec- 
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58 Felipe Isasi Cayo 
• 
tivos· entre los diferentes detentadores del poder autónomos, con la 
finalidad de evitar que cada uno de ellos resuelva ·un impase por sus 
propios medios a falta de cooperación del otro órgano de poder. 
(Ejemplc:>s: Arts. 193 y 199). . 
De otro lado, debe preverse un. método para la- adaptación 
pacífica del orden fundament.al· a las circunstancias cambiantes de 
la sociedad, tales como flexibilidad de las normas y mecanismos de 
reforma constitucional, para evitar que se recurra a la ilegalidad, a 
la .fuerza o a la revolución extra legal. El procedimiento de Reforma 
Constitucional, está señalado en el Art. 306 de nuestra Carta Política. 
Finalmente, la Carta Magna debe contener un reconocimiento 
expreso de los derechos fundamentales de la persona y sus garantías 
de protección, no sólo como instrumento de dignificación y respeto 
a la persona, sino +como queda dicho también como elemento de 
limitación del poder político, porque el gobernante estará prohibido 
de ejercer actos violatorios de estos derechos.(79) El Título I de la 
Constitución de 1979 contiene los Derechos Fundamentales de la 
Persona y. el Título V las Garantías Constitucionales que los prote- 
gen. 
3.2 JERARQUIA DE LA CONSTITUCION 
La Constitución es la norma jurídica por excelencia y la más 
importante no sólo porque incorpora los valores fundamentales de 
una sociedad en un momento histórico dado, el sistema de creencias 
sobre la forma como debe estar organizado el Estado, cuáles son los • • • 
órganos de poder y cómo se ejercen estas funciones del poder, y los 
derechos fundamentales de la persona que se traducen en el respeto 
de la dignidad de la persona y en los instrumentos para limitar y con- 
trolar el poder del Estado para garantizar que no se produzcan abu- 
sos de poder. También desde el punto de vista formal ocupa el primer 
lugar en el orden jerárquico de todo el sistema jurídico del país. Hans 
Kelsen, representó el sistema legal en una pirámide cuya cúspide es 
ocupada por la Constitución y por debajo de la cual se ubican las le- 
yes, los reglamentos y otras normas de carácter administrativo. En 
tal virtud ninguna norma jurídica puede entrar en pugna con la Cons- 
titución, porque las normas constitucionales tienen primacía: · 
En este sentido, cabe recordar que el Art. 87 de la Constitución 
de 1979 señala que ''La Constitución prevalece sobre toda otra nor- 
. ma legal. La ley, sobre toda norma de inferior categoría, y así suce- 
sivamente de acuerdo a su jerarquía jurídica". 
Asimismo, el Art. 236 de la Carta Magna expresa que ''En caso 
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ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 59 
• 
de incompatibilidad entre una norma constitucional y una legal ordi- 
naria, el juez prefiere la primera. Igualmente, prefiere la norma legal 
sobre toda otra norma subalterna'' como son los reglamentos que 
suelen ser aprobados por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Supre- 
mo, y otras normas de carácter administrativo como las Resoluciones 
. Supremas, Resoluciones Ministeriales, Vice-Ministeriales, Directorales 
y Sub-Directorales. 
Ahora bien, cabe +-sin embargo- hacer ciertas precisiones. Los 
artículos 101 y siguientes de la Constitución contienen ciertas nor- 
mas que afectan, en forma excepcional, la simplicidad de la jerarqui- 
zación descrita. 
En efecto, conforme al Art. 101 ''Los tratados internacionales 
• 
celebrados por el Perú con otros Estados, forman parte del derecho 
nacional''. Según el Art. 102 todo tratado internacional debe ser 
aprobado por el Congreso, antes de su ratificación por el Presidente 
de la República, de modo que la jerarquía del tratado equivale -en 
principio al de la ley ordinaria. Sin embargo, el segundo parágrafo 
del Art. 101 dispone que ''En caso de conflicto entre el tratado y la 
ley, prevalece el primero''. En consecuencia, entre dos leyes, la que 
aprueba un tratado internacional tiene preferencia porque así lo 
exige la naturaleza de las relaciones internacionales y el principio de 
la soberanía limitada, cuando se trata de materias que trascienden 
el interés de una comunidad nacional, hacia fines de carácter +-mu- 
chas veces- universal 
Empero, de acuerdo con el Art. 103, si un tratado internacional 
contiene estipulaciones que afectan a la Constitución, no podrá ser 
aprobado por el procedimiento antes descrito, sino por el señalado 
para la reforma de la Constitución; de donde se colige que el trata- 
do internacional subordina a la ley, pero no a la Constitución. 
Sin embargo, es preciso también aclarar un caso especial: Los 
preceptos contenidos en los tratados Internacionales sobre derechos 
humanos, pese a que son aprobados por Resolución Legislativa del 
Congreso (Jerarquía de Ley) y ratificados por el Presidente de la 
República, adquieren inmediatamente Jerarquía Constitucional 
y no pueden ser modificados sino por el procedimiento que rige para 
la reforma de la Constitución. Así lo establece el Art. 105 en resguar- 
do de la efectiva vigencia de los derechos fundamentales del hombre 
que no deben estar expuestos al arbitrio del gobierno de tumo. 
3.3 CLASIFICACION DE LAS CONSTITUCIONES • 
Clasificar las constituciones no supone realizar un simple ejer- 
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6() Felipe Isasi Cayo 
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cicio mental o memorístico, sino un esfuerzo por aprehender ciertas 
características comunes qué nos permitan agruparlas en un solo gé- 
nero, con la finalidad de reflexíonar sobre su eficacia como cuerpo 
regulador de la vida social y como instrumento del control político. 
Por. ello, simplemente enumeraremos las clasificaciones más impor- 
tantes y útiles para el fin indicado. 
En lo que se refiere a su aspecto formal, se ha distinguido entre 
las constituciones escritas, como la nuestra, que forman un cue' rpo 
• ordenado y escrito de normas que se denomina Constitución; de las 
consuetudinarias, como la de Inglaterra que recoge una serie de prin- 
cipios y costumbres imperativas. A su vez, las constituciones escritas 
pueden ser Codificadas cuando la Constitución está formada por un 
solo texto, y Dispersas cuando están compuestas por diversas normas 
separadas.(80) . 
A partir de la forma como puede ser modificada, se reconoce la 
Constitución Rígida en aquella que requiere de un procedimiento 
legislativo más complicado que la aprobación de una ley ordinaria 
para modificarla; y la Constitución Flexible que puede ser modifi- 
cada por un procedimiento equivalente a la ley ordinaria.(81) 
De la mayor o menor flexibilidad de una Cónstitución depende 
la capacidad del sistema jurídico para adaptarse a los cambios sociales 
sin mayores traumas. La sacralización de las constituciones rígidas 
pueden representar un peligroso elemento de,contención de las for- 
mas legales a la realidad social. El cambio social será traumático o 
violento y terminará por rebasar! las formas constitucionales o por 
archivarlas en el desván de los trastos viejos, cayendo en el desuso. 
El Dr. Domingo García Belaunde señala que también debe dis- 
tinguirse entre las Constituciones Principistas y Reglamentistas. Las 
primeras, se caracterizan por esbozar grandes criterios que deben ope- 
rar en el texto constitucional sobre la estructura de los poderes y el 
rol de los ciudadanos,(82) mientras que las segundas, son detallistas. 
en el tratamiento de los temas.(83) En cierta forma, la Constitución 
peruana de 1979 ha pecado de reglamentista en muchos aspectos, 
como por ejemplo los destinados a tratar asuntos que pueden ser 
confiados a las leyes especiales, tales como los requisitos para ser , 
Vocal de la Corte Suprema y. de otros funcionarios. Estas constitu- 
ciones se vuelven rígidas al exigir el engorroso procedimiento de 
reforma constitucional para modificar aspectos tan elementales. 
En la ''Teoría de la Constitución'' de Karl Loewenstein, se · 
ensaya una diversidad de clasificaciones de las Constituciones. Se 
distingue la Constitución originaría, que contiene un pnncípío fun- 
cional nuevo, original; de la Constitución Derivada o Derivativa que 
1 
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ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 61 
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recoge los principios de otras constituciones con ciertas adaptaciones 
a la realidad del país.(84) . 
La mayoría de las constituciones europeas del siglo XVIII pue- 
den ser ubicadas entre las primeras, mientras que las constituciones 
sudamericanas y, específicamente la peru�a, han sido producto de 
la influencia ideológica europea, por lo que podría afirmarse que se 
trata de constituciones Derivadas. - · - - / 
- - - De ·Otro lado, Loewenstein diferencia la Constitución Ideoló- 
gico-Pragmática de la Constitución Utilitaria. Aquella contiene una 
fuerte carga ideológica liberal, un discurso político dirigido a los go- 
bernantes, como gran parte de las constituciones europeas hacia 
finales del siglo XVIIl. Esta, la de carácter utilitario, se limita a tra- 
zar las funciones de los órganos de poder y los derechos y obligacio- 
nes de los gobernantes. y gobernados(85) dejando el .discurso 
ideológico a un nivel implícito. Las constituciones modernas suelen 
ser de este último tipo, aunque algunas como la nuestra de 1979, han 
incluido un preámbulo en el que se declara solemnemente las motiva- 
ciones valorativas que inspiraron a los representantes del pueblo en 
la Asamblea Constituyente en la dación de la Carta Magna. 
Pero. acaso la clasificación más interesante,desde el punto de 
• vista de la finalidad esencial de las constituciones, es aquella que dis- 
tingue entre las denominadas Constitución Normativa, Nominal y 
Seináotica.( 86) 
En efecto, la Constitución Normativa, es aquélla que no con- 
tiene simplemente normas válidas, sino que las reglas de conducta 
establecidas en ella, han sido vividas, asumidas y sentidas por el 
pueblo; de modo que los valores allí contenidos son aceptados como 
válidos por los destinatarios del poder. En esta medida, la Constitu- 
ción es cumplida por gobernantes y gobernados, porque guarda 
armonía con el sistema de creencias preponderante en la socie- 
dad.(87) La Constitución Nominal, es aquélla que no representa 
los valores ni la realidad del país; puede convertirse en una Constitu- 
ción Normativa en la medida que la sociedad internalice el conjunto 
de creencias que la inspiró;(88) y la Constitución Semántica, es la 
que ha sido consagrada por el gobernante para "formalizar" su situa- 
ción de poder de facto,(89) corno, por ejemplo la ac• tual Constitución 
de Chile. · 
Como podrá observarse, esta última clasificación utiliza como 
criterio de análisis ontológico, "la concordancia de las normas cons- 
titucionales con la realidad del proceso de poder. Su punto de partida 
es la tesis de que una constitución escrita no funcione por sí misma 
una vez que haya sido adoptada por el pueblo, sino que una constitu- 
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62 Felipe Isasí Cayo 
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ción es lo que los detentadores y destinatarios del poder hacen de ella 
' en la práctica. En una amplia medida, la cuestión fundamental sobre 
si se hará realidad la conformación específica del poder prevista 
constitucionalmente depende del medio social y político donde la 
constitución tiene que valer. Cuando se implanta, sin una previa 
educación política, una democracia constitucional plenamente arti- 
culada en un Estado recién liberado de la autocracia tradicional o de 
la tutela colonial, es casi un milagro si toma raíces inmediatamente. 
Para que una constitución sea viva, debe ser, por lo tanto, efectiva- 
mente ''vivida'' por destinatarios y detentadores del poder, necesi- 
tando un ambiente nacional favorable para su realización. La 
tradición autocrática en el proceso gubernamental tendrá quéhaberse 
perdido lo suficiente entre los gobernantes y los gobernados, para 
que el Estado Constitucional tenga un ''faire chance" de éxito. Para 
que una constitución sea viva, no es ·suficiente que sea válida en 
sentido jurídico. Para ser real y efectiva, la constitución tendrá que 
ser observada lealmente por todos los interesados y tendrá que estar 
integrada en la sociedad estatal, y ésta en ella. La constitución y la 
comunidad habrán tenido que pasar por una simbiosis. Solamente en 
este caso cabe hablar de una constitución normativa: sus norxnas 
domin• an el proceso político a, a la inversa, el proceso del poder se 
adapta a las normas de la constitución y se somete a ellas. Para usar 
una expresión de la vida diaria: La constitución es como un traje 
que sienta bien y que se lleva realmente''.(90) · .  _ 
Habrá entonces que preguntarse en qué medida las constitucio- 
nes que han regido la vida republicana del Perú, han tenido un carác- 
ter auténticamente normativo. Acaso el hecho que el Perú haya con· 
tado hasta hoy con once constituciones mientras que otros países 
como los Estados Unidos de Norteamérica con sólo una, nos dé la 
respuesta. Y es que la continua importación artificial de esquemas 
constitucionales de otras realidades, como la europea y norteameri- 
cana, haciendo caso omiso a la propia dinámica social y la diversidad 
de sistemas de valores que coexisten en el país; constituye un freno 
para la internalización de la comunidad de la ''idea de poder'' que se 
ha plasmado en nuestras constituciones. 
En muchos casos, los aspectos particulares de la realidad perua- 
na han sido incorporados en el 'texto constitucional a un nivel sim- 
plemente declarativo, sin crearse mecanismos que efectivamente 
garanticen su vivencia por los miembros de la sociedad estatal; como 
puede advertirse de la referencia hecha por los artículos 2o. inciso 
16; 220. y 350. de la Constitución de 1979, en relación.con el dere- 
cho a la participación en la vida política, la educación orientada a la 
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ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 63 
integración nacional ·y la promoción del estudio y conocimiento de 
las lenguas aborígenes garantizando el derecho de las comunidades 
nativas a recibir educación primaria también en su propio idioma. • 
En la práctica, la participación política se reduce a las capas 
altas de la sociedad, limitándose al derecho de elegir y ser elegidos. 
Tampoco existe evidencia de decisiones orientadas a la incorpora- 
ción del denominado "Perú Profundo'' a la vida oficial del país me- 
diante planes de auténtica integración nacional. 
3.4 ¿POR QUE SE CAMBIO LA CONSTITUCION DE 1933? 
• 
Hemos señalado que la Constitución es la forma de ''constituir'' 
o ''componer'' un Estado y que, en su calidad de norma jurfdica, re- 
coge el modo como se estructuran las fuerzas sociales, económicas y 
políticas de la nación. Hemos destacado también que el Perú repu- 
blicano de principios de siglo presentaba una conformación social 
dominada por los propietarios de grandes extensiones de tierras, las 
empresas extranjeras extractoras de recursos naturales, especialmente 
en la minería y el petróleo, y los grandes exportadores de algodón 
y azúcar nacionales y extranjeros; frente a una industria débil e inci- 
piente que no genera un proletariado urbano fuerte ni organizado, 
y una clase campesina mayoritaria pero marginada y sin organiza- 
ciones sociales que la representen. Todo este marco social influyó en 
forma de ordenar el Estado mediante la Constitución de 1933. 
·Sil) embargo, como hemos visto, el Perú experimentó un cierto 
cambio' en el grado de poder de los diferentes sectores sociales, a 
· �. partir de las reformas iniciadas por el gobierno militar del General 
·· Juan Velasco Alvarado, el 3 de octubre de 1968. 
Independientemente de nuestras simpatías personales, lo cierto 
es que ·tal proceso de cambios signif.:ó el debilitamiento de los inte- 
reses extranjeros radicados en el Perú en virtud de la expropiación 
de los yacimientos y activos de la International Petroleum Cornpany 
(IPC), Cerro de Paseo Cooper Corporation, Marcona Mining Corn- 
pany, Gulf y otras empresas extranjeras asentadas en la naciente 
industria peruana. 
De otro lado, la Reforma Agraria significó una expropiación • 
del poder fundado en la propiedad de la tierra y una redistribución 
de esta riqueza en favor de las masas campesinas que actualmente 
han cobrado una gran fuerza nacida de las organizaciones fundadas 
como producto de la Reforma. 
El sector industrial ha crecido, aunque en muchos casos bajo 
predominio extranjero sobre los nacionales que también han logrado 
64 F elipe Isa si Ca yo 
una cierta organización. Este sector industrial ha generado un prole- 
tariado urbano que sin constituir una mayoría nacional (que sigue 
siendo el sector marginado, desempleado, después del campesinado) 
sí representa una fuerza nacida de los sindicatos y federaciones. 
Finalmente, el Estado se ha fortalecido económica y política- 
mente a partir de la actividad empresarial que Je permite regular y 
dirigir la economía; y el poder económico dominante se ha trasla- 
dado a los sectores financieros vinculados al capital extranjero. 
Esta nueva conformación de la sociedad peruana origina un 
nuevo modo de interrelación entre los grupos sociales; determinando 
la necesidad de cambiar la Constitución como norma jurídica funda- 
mental. 
Ello explica que los artículos 42 y siguientes de la Constitución 
de 1979 recogiera las conquistas de los trabajadores, pero también 
/ el nuevo régimen económico definido como economía social de mer- 
cado, por los artículos 110 y siguientes de la Constitución, así como 
el reconocimiento de un Estado promotor (Art. 113) y del pluralis- 
mo económico (Art. 112). Explica también los límites señalados a 
la actividad empresarial del Estado (Art. 133) y ciertas ausencias 
como el plebiscito y referéndum, instrumentos por los que el pueblo 
se pronuncia respecto de asuntos que interesan a la marcha de la 
nación; la iniciativa legislativa del pueblo y su derecho de revocar el 
mandato de los gobernantes cuando defraudan a la ciudadanía. 
*** 
NOTAS AL CAPITULO 3 
65. Loewenstcin, KarL Teoría de la Constitución; p. 149 y 150. 
66. Ibid, p. 150. 
67. Ferrero, Raúl. Op. cit., p. 482 y 483. 
68. Ibid, p. 486 y 487. 
69. Ibid, p. 488 y 489. • 
70. Ibíd, p. 489. 
71. Iblcl,p. S09a511. 
72. Ibid, p. 511. 
73. Ibid, p. 511 y 512. 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 65 
74. Manfred, A. y Smírnov, N. La Revolución Francesa y el Imperio de Napoleón; Edi- 
torial Grijalbo; 1969, p. 6 y 7. 
75. lbidem, 
76. lbid, p. 7 a 15. 
77. Loewenstein, Karl. Op. cit., p. 150 y IS 1. 
78. !bid, p. 151. 
79. Locwcnstein, Karl, Op. cit., p. 153. 
80. · García Belaunde, Domingo. Constitución y Política; Lima, Biblioteca Peruana de 
Derecho Constitucional; Serie Estudios 2, 1 981, p. 116. 
• 81. lbid,p.117 . 
82. lbid. p. 118 y 119. 
83. Ibídem. • 
84. Loewenstein, Karl. Op. cit., p. 209 y 210. 
85. lbid, p. 211 y 212. 
86. lbid, p. 216 . 
• 
87. lbid, p. 217. 
88. lbid, p. 218. 
89. lbid, p. 218 y 219. 
• 90. Ibid, p. 217 . 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- García Belaunde, Domingo. Constitución y Política; Lima, Bi- 
blioteca Peruana de Derecho Constitucional; Serie Estudios, 
1981. 
- Loewenstein, Karl. ''Teoría de la Constitución''; Barcelona, 
Ed. Ariel, 1982. 
- Lasalle, Ferdinand. ¿Qué es la Constitución?; Barceona, Ed. 
Ariel, 1984. 
- Rubio, Marcial y otros. ''Constitución: ¿Qué? y ¿Para qué?''; 
Ed. Deseo, 1978. 
- Burdeau, Georges. ''Método de la Ciencia Política''; Buenos 
Aires, Ed. Depalma, 1964. 
• 
• 
• 
CAPITUL04 
NACION, PATRIA Y NACIONALIDAD 
4.1 CONCEPTO DE NACION Y PATRIA 
..._$.uele.-...de!ini��cla:cru.1-c_i{>n. '.'como una.sociedad natural.de hom- 
_b--r-� �,:a:.los qu� -l-a  uni-d· ad.  -d e territorio; ·de- o--r ig. en- ,-  -d e 'costumbres y de - �� -  _idioma, conduce· a la ·comunidad devida ·y conciencia· sociales'':(91) 
-- -··socie-dacfñatüral porque supone uri nexo permanente presuntamente 
originado en la inclinación social inherente a la condición humana, 
de un conjunto de familias orientada a fines comunes. El espacio 
geográfico es el medio ambiente que el grupo social debe vencer 
mancomunadamente para edificar sobre él la prosperidad común. 
El origen común está determinando la ''tradición'' que constituye 
una fuerza vinculante entre los miembros del grupo social y que 
derivará en patrones de conducta comunes, tales como el idioma, 
las costumbres, etc. La comunidad de vida y conciencia sociales, re- 
presenta el resultado de los elementos mencionados y comprende la 
voluntad de seguir juntos hacia la conquista de una misma meta 
• social, para cuyo objeto se aplicará un patrón unificado de orienta- 
ciones que constituye el sistema de creencias de dicha sociedad 
natural. 
Sin embargo, no siempre es posible advertir la unidad territorial. 
Sobre un mismo territorio original ha surgido una diversidad de 
naciones, así como existen naciones que han prevalecido sin terri- 
torio o trascendiéndolo, corno es el caso del pueblo judío. Lo mismo 
ocurre con el idioma y las costumbres. Es verdad que la comunidad 
de vida y de conciencia sociales se hace más viable en la medida en 
que exista unidad de dichos factores, porque el proceso de integra- 
ción será más fluido al facilitarse la interacción entre las personas y 
• entre los grupos sociales; pero no puede afirmarse tajantemente que 
estos elementos sean indispensables para la existencia de una nación. 
68 
Felipe Isasí Cayo 
Es más, la fuerza vinculante de uno de estos factores geográfi- 
cos, etnográficos o idiomáticos es diversa en cada una de las -naciones 
del mundo. Acaso para el pueblo judío la aspiración a la unidad 
territorial y no su existencia, hayfuai  servido de elemento cohesionante. Empero, no cabe duda que existencia de una nación exige una 
fuerza vinculante entre los '!)Íembros de la sociedad que la impulse 
hacia fines sociales comunes., ..! Ha dicho Renán +cítado por Raúl Fe- 
rrero R.- que la nación se constituye por un plebiscito de todos los 
días, inspirado por glorias comunes en el pasado, voluntad común en 
el presente y deseo de continuar haciendo grandes cosas en el futu- 
·ro.(92) En tal virtud, la unidad histórica operaría como la principal 
fuerza vinculante en el presente, pero exige una renovación cotidiana 
del vínculo como sustento de la aspiración futura común.(93) 
Ahora bien, este concepto de nación, muy difundido por el 
pensamiento europeo del siglo XIX, orientado a sostener el derecho 
de las nacionalidades a constituirse en Estados,(94) no se ajusta a 
la experiencia histórica de los pueblos sudamericanos cuyos estados 
no se edifican sobre la conciencia de nacionalidad emanada de la uni- 
dad territorial (porque de ser así se hubiera logrado el sueño de 
Bolívar de la gran patria americana) ni de costumbres o idioma. Aquí 
los estados surgen como producto de la necesidad de autonomía de 
• 
las clases dirigentes locales aprovechada por el expansionísmo britá- 
nico con raíces esencialmente económicas, aunque acompañada de 
una fuerte carga ideológica revolucionaria. 
Hemos visto que la conquista escindió la historia del Perú y se 
desarrolló en un vasto espacio geográfico que abarcaba los actuales 
territorios de Colombia, Ecuador, Argentina, Chile y Bolivia. Antes, 
el incario ya gozaba de un sistema de creencias propio, de una cultura 
más o menos homogénea y, con las reservas de la estratificación so- 
cial, marchaba hacia una meta social común centralizada por el Reino 
del Cuzco. El largo proceso de transculturación no llegó a producir 
la integración de los pueblos sudamericanos con igual grado. En el 
caso particular del Perú, la articulación económica de la dominación 
distanció más a los grupos sociales no sólo en cuanto a su participa- 
ción en la riqueza sino también en lo que se refiere al sistema de 
creencias, idioma, costumbres, religión, moral y derecho. Se diver- 
sificó la sociedad peruana con un mayor énfasis hispano en la costa, 
sobre todo en la costa norte, y con mayor peso quechua, aymara y 
de otras cosmovisiones ancestrales en el interior.(95) 
Es más, en su proceso de formación, la nación peruana ha per- 
dido territorios sin que por ello se pueda considerar que la conciencia 
social común desapareciera. Inclusive, territorios sometidos a cauti- 
• 
' 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 69 
verio como la gloriosa Tacna, albergaron siempre una conciencia de 
peruanidad que se vio fortalecida al punto que, al retornar al seno 
de la patria, ha sido homenajeada por su efectivo sentimiento de 
identificación con el Perú. 
La unidad de territorio, idioma y costumbres no han sido pues 
el origen de la nacionalidad peruana. Podríamos decir que el Estado 
peruano precede a la Nación, porque la República nace con la inde- 
pendencia -cuyas raíces económicas hemos visto- en una guerra en 
la que ''peruanos'' no se identificaron de inmediato con la idea pa- 
triota; es decir que en este caso, la conciencia de nación no dio lugar 
a la formación del Estado. El Estado surgió primero y sobre su base 
territorial artificialmente demarcada por los españoles, sobre el cú- 
mulo de costumbres diversas, se viene construyendo la nacionalidad 
peruana que, en sentido objetivo, no se encuentra aún definida por 
la falta de integración. A ella se adhirieron luego insignes realistas y 
contribuyeron a la formación de esta nacionalidad. 
Hablarnos de una nación en formación -sin que esta sea una 
idea original- porque aún no nos es posible señalar cuáles son los 
rasgos característicos que identifican la peruanidad en la medida que 
no ha surgido una fuerza vinculante que supere los particularismos 
de las diversas culturas, grupos étnicos, idiomas, cosmovisiones, 
idiosincracias y sistemas de creencias políticas, religiosas y jurídicas 
existentes en el país. �-- , 
En otras palabras, si quisiéramos hallar el rasgo caracterís- 
tico de la peruanidad sería virtualmente imposible encontrar el 
común denominador entre los peruanos de la costa urbano-capitalis- 
ta, con el recolector de las comunidades primitivas de la selva y las 
grandes masas de campesinos de la sierra. 
De otro lado, el grado de identificación de los individuos con 
la nación peruana se encuentra comprometido por el olvido del lla- 
mado Perú profundo y por el fenómeno de la Dominación. Para 
nadie es un secreto que en el Perú existen grupos de habitantes de 
las fronteras cuyo sentimiento de peruanidad es absolutamente 
endeble y que se han producido manifestaciones en favor de naciones 
vecinas cuyo desarrollo fronterizo ha sido más eficaz y responsable. 
Para nadie tampoco es un secreto que la secular dominación extran- 
jera ha sometido a los grupos urbanos a un proceso de negación de 
los valores culturales que se suponen definitorios de la peruanidad, 
cediendo paso a patrones de conducta propios del modo de vida 
europeo y norteamericano. Este p1·qc�s9 ha sido denunciado por 
Augusto Salazar Bondy .como la ''Cultura de la Dominación'' carac- 
terizada por la alienación del ser nacional, la mistificación de los va- 
• 
7(} Felipe Jsasi Cayo 
lores, la inautenticidad de las ideas y otras deformaciones.(96) 
Ahora bien, la conciencia de nación favorece ese sentimiento 
de culto y amor denominado patria, ese vínculo afectivo que se exhi- 
be en nuestras batallas, nuestros muertos y nuestras esperanzas. Sin 
un proceso de integración mal podrá hablarse de nacionalidad perua- 
na en sentido objetivo y mal por ende del sentimiento de patria. La 
ausencia del sentimiento patriótico trae como consecuencia la instru- 
mentación de la nación por los individuos, el saqueo de sus riquezas, 
el desinterés por hacerla grande. Acaso esto explique el hecho que 
muchos peruanos antepongan sus intereses privados a los intereses 
nacionales, privilegien sus economías personales bajo el halo protec- 
tor de la banca extranjera en alguna cuenta numerada, antes que el 
fortalecimiento de la economía de la nación en beneficio del Perú y 
de los peruanos. Acaso sea cierto que no se vean a sí mismos como 
peruanos o que consideren como extranjeros a los millones de seres 
humanos que forman parte del Perú no oficial. 
Desde el punto de vista de los fines del Estado, la defensa de 
la soberanía será tanto más endeble mientras más débil sea el senti- 
miento de patria emergente de la conciencia de la nación. La seguri- 
dad nacional también depende del proceso de integración nacional. 
4.2 LA NACIONALIDAD • 
La nacionalidad puede ser definida desde dos perspectivas di- 
- versas. La primera, desde el punto de vista objetivo, como el conjun- to de características que identifican a los miembros de una sociedad 
estatal. La segunda, desde una perspectiva subjetiva o jurídica, como 
el vínculo de derecho entre una persona con un Estado que le con- 
fiere el amparo legal de dicho Estado. Nos ocuparemos en este título 
del segundo aspecto. 
Como derecho fundame• ntal de la persona humana, la naciona- 
lidad se encuentra amparada por la Declaración Universal de los 
Derechos Humanos proclamada por la Asamblea General de las Na- 
ciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, que forma parte del dere- 
cho nacional en virtud de la Resolución Legislativa No. 13282 del 
9 de diciembre de 1959, y que comprende el derecho de toda perso- 
na a una nacionalidad, no pudiéndosele privar de la misma ni de su 
prerrogativa de cambiarla. 
Ahora bien, para determinar la nacionalidad de una persona 
existen dos métodos clásicos: el jus solí, en cuya virtud se reconoce 
a una persona la nacionalidad del Estado en cuyo territorio ha nací- 
do; y el [us sanguinis, por el cual la nacionalidad está determinada 
' 
• 
l'LEl>IE�"TOS DE CULTl1RA POLITICA 71 
por la de los padres. 
La Constitución de 1979 recurre a ambos métodos. El Art. 89 
señala que ''son peruanos de nacimiento los nacidos en el territorio 
nacional. Lo son también los hijos de padre o madre peruanos 
nacidos en el exterior, siempre que sean inscritos en el registro corres- 
pondiente durante su minoría de edad o manifiesten su deseo de 
serlo hasta después de un año de alcanzada la mayoría .  .'' · 
• 
De otro lado, el segundo párrafo del Art. 89, protegiendo al 
menor, reproduce una fórmula que ya estaba consagrada en la cons- 
titución anterior, en el sentido que ''se presume que los menores de 
edad, residentes en el territorio nacional, hijos de padres desconoci- 
dos, han nacido en el Perú''. Por lo tanto, son peruanos. 
Existen también otras formas de adquirir la nacionalidad pe- 
ruana conforme a los Arts. 90 y 91. Se trata de modalidades de 
naturalización de los extranjeros. El Art. 90 consagra este derecho 
a los hijos de extranjeros, nacidos en el exterior, residentes en el Perú 
desde los cinco años de edad. El Art. 91 está referido al extranjero 
mayor de edad que habiendo residido en el Perú durante dos años 
consecutivos, solicita y obtiene carta de naturalización, renunciando 
a su nacionalidad de origen, salvo que se trate de españoles o latino- 
americanos, que pueden conservar su nacionalidad de origen confor- 
me al Art. 92, del mismo modo que los peruanos conservarán su 
nacionalidad aun cuando adopten la española o la de un país latino- 
americano con el cual exista un trato de reciprocidad, • 
De igual modo, cabe destacar que la Constitución de 1979 no 
adopta la fórmula de la de 1933 que confería a la mujer la naciona- 
lidad peruana del marido. El Art; 93 señala que "ni el matrimonio•  ni 
su disolución alteran la nacionalidad de los cónyuges; pero el cónyuge 
extranjero, varón o mujer, puede optar por la nacionalidad peruana, 
si tiene dos años de matrimonio y de domicilio en el Perú''. Es una 
de las consecuencias de la igualdad de sexos prevista en el Art. 2o., 
inc. 2o. de la propia Constitución. 
Ahora bien, el peruano que hubiere optado por la nacionalidad 
de otro país, puede recuperar la nacionalidad peruana, si renuncia a 
la anterior y se domicilia en el territorio de la República; conforme 
lo establece el Art. 94 de la Constitución. 
Finalmente, cabe señalar que en lo que se refiere a la naciona- 
lidad de personas jurídicas, naves y aeronaves a que se contraen los 
Arts. 95 y 96, debe interpretarse que se trata más bien de un régimen 
legal de protección · que de nacionalidad propiamente dicha que es 
inherente a la persona humana. 
7,L•  Felipe lsasi Ca)'O 
NOTAS AL CAPITULO 4 
91. Mancini, citado por R3ÚI Ferrero Rcbagfiuti, c11 Ciencia Política. p. 75. 
92. Ferrero, Ruúl. Ciencia Política, p. 76. 
93. Ruiz F.ldredgc, Alberto. La Constitución Comentada · 1979: p. 136. 
94. Sánchez Agosta, Luis. Principios de Teoría Política; Madrid, Editora Nacional, 1976; 
p. 174. 
95. Mariátcgui, José Carlos. Op. cit., p. 7. 
96. Salazar Bondy, Augusto, Cultura de la Dominación, en ... Entre Escila }' Caribdis''; · 
p. 31 a 61. 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- Ferrero, Raúl. Ciencia Política; Teoría del Estado y Derecho 
Constitucional; Ed. Studium, 1970. 
- Ruiz Eldredge, Alberto. "La Constitución Comentada· 1979''; 
Ed. Atlántida, 1980. 
- Sánchez Agesta, Luis. ''Principios de Teoría Política''; Madrid, 
Editora Nacional, 1976. 
• • 
• 
• 
• 
CAPITULO 5 
EL ESTADO 
5.1 NOCION Y ORIGEN DEL ESTADO 
Se suele hablar del Estado como la organización jurfdica de la . 
• • 
Nación, la forma de asociación más elaborada que elliombre ha íma- 
0
ginadÓ para ordenar y Cel!_trl!,!izar ..e l sistema de relaciones de poder 
ql!e se desarrolla en ta sociedad; �q_ll jníras_ _ al bien común de sus 
miembros. Así, el profesor Guillermo Cabanellas lo define como 
"la sociedad jurídicamente organizada, capaz de imponer la autori- 
dad de la ley en el interior de un territorio y afirmar su personalidad 
y responsabilidad frente a similares exteriores''.(97) 
En este sentido, nos anuncia los elementos del Estado (pueblo. 
territorio y soberanía) que hemos de estudiar más adelante y que 
corresponden a la visión moderna de esta institución política funda- 
mental. 
Del mismo modo, Joseph Folliet describe al Estado como al 
organismo político-jurídico encargado de promover el bien común 
de una multitud asociada; es un organismo, vale decir, un conjunto 
de estructuras y de instituciones unidas por lazos de hecho y de. 
derecho; es una sociedad política, vale decir, un conjunto de hombres 
que sobrepasa el marco de la familia y de las asociaciones voluntarias; 
es un ente jurídico, que anuncia, interpreta y aplica el derecho; pro- 
• mueve el bien común de una multitud asociada, esto es, de una na- 
ción homogénea (Francia-Suecia) o heterogénea (Estados Unidos- 
Argentina) o de un grupo de nacionalidades (La Unión Soviética-La 
Comunidad Británica).(98) 
En efecto, señalábamos en capítulos precedentes que el pueblo 
es el titular real del poder, pero que requería de un "titular" abstrae- 
• 
74 1 Felipe �sasi Cayo 
to, de una institución, a partir de la cual se dictan las reglas de con- 
ducta de carácter imperativo (normas jurídicas) que ordenarán y 
regularán la vida entre los miembros de la sociedad. Esa "persona" 
jurídicamente creada, es el Estado. Decimos que es ''jurídicamente 
creada" porque el Estado es un concepto clasificatorio -no un orga- 
nismo corpóreo al cual se le atribuye, en base a un orden jurídico, 
la función emanadora de normas jurídicas. El Estado no actúa per se. 
Se manifestará sólo a través de la actividad de los hombres que de- 
tentan el poder. 
Ahora bien, el Estado como lo concebimos hoy no ha existido 
siempre. Ha sido producto de una larga evolución del proceso asocia- 
tivo de la humanidad. No hay que olvidar que antropológicamente 
se reconocen ''dos unidades sociales que parecen tan antiguas como 
la especie humana y que, probablemente existieron aún en el nivel 
sub-humano. Una de ellas es la unidad básica de la familia, compuesta 
de los cónyuges y sus vástagos; ésta sirvió como punto de partida 
para la evolución de los otros tipos existentes de unidades sociales 
cuyos miembros se determinan por las relaciones consanguíneas o 
matrimoniales. La otra de estas antiguas unidades era el grupo local; 
un agregado de familias y machos sueltos que vivían juntos habitual- 
mente. Esta sirvió de punto de partida para el desarrollo de todos los 
tipos actuales de unidades políticas y territoriales combinadas, tales 
como las tribus y las naciones''.(99) 
Entre estos grupos locales, las bandas no se afirman en un terrí- 
torio con carácter permanente, aunque sí lo defienden de otras 
bandas mientras están en posesión de él para el aprovechamiento de 
sus recursos. Hay signos de "gobierno" en manos de unos cuantos 
individuos a quienes se reconoce como líderes informales en base a 
sus cualidades personales.(100) 
• 
Otra de estas formas asociativas es la tribu constituida por un 
grupo de bandas que ocupan territorios contiguos y que tienen un 
sentimiento de unidad derivado de sus numerosas semejanzas en 
cultura, de sus contactos amistosos frecuentes y de una cierta comu- · 
nidad de intereses. Surge por lo general como resultado de un aumen- 
to en la población de una sola banda original que hace necesaria la 
formación de nuevas bandas.(101) 
La tribu es una unidad territorial. Mientras las bandas ocupen 
territorios contiguos se mantendrán relaciones entre ellas y con éstas 
una comunidad general de lengua, cultura e intereses.(102) Empero, 
no necesariamente se en•c uentra provista de una autoridad central 
que controle a sus miembros en los conflictos entre bandas, razón 
por la cual aún no podemos hablar de Estado, que sí es una unidad 
• 
- 
• 
ELEME.NTOS DE CULTURA POLITICA , BIQLIOTE'fA 75 
O(; L l¡;/1 I'- 
• 
política que se origina, bien por medio de la confederación volun- 
taria de dos o más tribus, bien por la subyugación de grupos débiles 
por otros más fuertes, con la pérdida de su autonomía política.(103) 
En este sentido, Marcial Rubio nos recuerda que ni aun con el 
surgimiento de las ciudades podría hablarse propiamente de Estado: 
''Antiguamente existían las ciudades y sus gobiernos. Grecia 
nunca fue una unidad territorial y estatal en los tiempos 
clásicos, y Roma hizo un gran imperio, pero siempre esta- 
bleció distinciones entre la ciudad propiamente dicha y las 
otras ciudades aliadas o conquistadas. 
Durante la Edad Media hubo una organización política dis- 
tinta, fundada en los derechos de propiedad sobre las tierras 
(y de. gobierno en ellas) por los señores feudales. Los reyes 
existían, pero a menudo no tenían sino un poder prestado 
• por los señores feudales ( . . ) 
• ( . . ) Los gobiernos de los reyes absolutistas europeos (En- 
rique VIII de Inglaterra en el siglo XVI; Luis XV de Francia 
en el siglo XVII) son los primeros intentos exitosos de esta- 
blecer gobiernos unitarios y centrales, unificando a los pue- 
blos (simplificadamente !lamérnoslos ''naciones'') bajo un 
único gobierno. 
Esta unificación del gobierno sobre un pueblo y un territo- 
rio determinados, fue llamada Estado. De esta forma, el 
Estado, eouívalía al establecimiento de un poder único de 
· «omerno _s.ob.re_p_a:_s9n¡¡.§ _y_ �rrito!"i_�s que, previamente, 
habían estado bajo ei gobierno de sus propietarros: ios 
señores 1euoa1es''.tíÜ4) 
' • • 
En este orden de ideas, aunque en un sentido lato hay que coin- 
cidir con que los Incas alcanzaron nivel de Estado en cuanto ''planifi- 
caron, desarrollaron y realizaron grandes objetivos dentro de una 
economía de mercado interno que miraba hacia el corazón del Perú 
y se realizaba allí, reposando en un sistema de propiedad colectiva y 
en normas ético jurídicas muy elevadas'';(105) en un sentido estricto 
habría que limitar el concepto de Estado a la organización jurídica 
de una nación, en la conjunción de tres elementos: Pueblo, Territorio • 
y Soberanía. ,. . . 
En esta perspectiva, el Perú nace jurídicamente como, Ji:stado a • • 
1 • • ' 
partir de la declaración de la independencia, el 2.8  de . junio de 18' 21, ••  
aunque las luchas independentistas prosiguen todavía algunos años 
después y su surgimiento no sigue la evolución normal· señalada: - ' 
crecimiento de la población en un territorio, surgimiento del senti- • 
miento de nacionalidad y consecuente afirmación del Estado. La 
República asoma en un territorio cercenado en relación con lo que 
fuera el habitat original del pueblo protagonista de la lucha por su 
76 F elipe lsasi Cayo 
• 
reconocimiento; el pueblo continuará desintegrado conformando 
varios grupos humanos dispersos y sujetos a la explotación econó- 
mica, en grado tal que difícilmente podría hallarse una uniforme 
conciencia de nación y de sentimiento de patria. 
Resulta cuestionable que existieran, entonces, signos de identi- 
ficación de las grandes masas campesinas con las clases dirigentes ni, 
menos aún, aquel sentimiento de culto y amor que denominamos 
patria y que florece con la conciencia de nación. El Estado estuvo 
allí. Como centro de decisiones obligatorias para la población. Como 
organización jurídica emanadora de reglas de derecho aplicables a 
todo el pueblo que ocupara este territorio, pero no como organiza- 
ción jurídica de una nación que institucionaliza el poder en base a la 
''voluntad social preponderante'' de la que nos habla Burdeau, en 
función del ''sistema de creencias'' de la mayoría de la población. 
El Estado se legitimó por la simple legalidad oficial y urbana, 
pero no porque existiera una armónica relación sociopsicológica 
entre los detentadores y los destinatarios del poder. 
• 
5.2 TEORIAS ACERCA DE LA NATURALEZA ' 
DEL ESTADO 
Recasens Siches ha dicho que "a primera vista parece como si la 
realidad del Estado fuese algo notorio y, sin embargo, cuando trata- 
mos de determinarla de un modo riguroso, se nos antoja confusa y 
con perfiles huidizos''.(106) 
''Encontramos al Estado formando parte de nuestra vida y nos 
encontramos nosotros formando parte del Estado. Prácticamente nos 
referimos a él; lo sentimos gravitar sobre nosotros imponiéndonos 
exigencias; nos enrolamos a veces a su servicio con entusiasmo; otras, 
lo sentimos como obstáculo para nuestros deseos; sabemos que sin él 
la vida sería imposible o por lo menos muy difícil, pero también en 
ocasiones llega hasta exigirnos el sacrificio de la vida; en la medida 
en que hacemos política, nos afanamos para conseguir que sea de un 
• determinado modo; nos hallamos con ingredientes de él; lo conside- 
ramos como una magnitud trans-individual; 'no lo hemos percibido 
en su auténtico y total ser, pero lo vemos actuando en manifestacio- 
nes varias, como actividad legislativa, como administración, como 
ejército, como policía, etc.; nos aparece simbolizado en un escudo, 
en una bandera, en un himno; nos dirigimos a él pidiéndole que haga 
determinadas cosas; y también nos enfrentamos con él en demanda 
de que no haga, que se abstenga, que nos deje en libertad de realizar 
nuestros quehaceres propios e individuales, que no quisiéramos ver 
• 
l'LEhfENTOS DE CULTURA POLITTCA 77 • 
violados por su intervención. 
Y, sin embargo, a pesar de ser el Estado cosa tan próxima a 
nosotros, con el que estamos en trato tan constante, cuando tratamos 
de apresar su esencia, de determinar su ser, de encerrarlo en un 
concepto, se nos escapa; vacilan todas las representaciones que del 
mismo nos habíamos formado''.(107) 
.:,:J'.' En efecto, dentro de una cosmovisión ideal para Platón, el .Es- 
tado es comparable con un organismo humano (macroantrophos) 
que al igual que el hombre guarda una relación entre éste y sus miem- 
bros. Los individuos, miembros de este cuerpo social, conforman tres 
elementos equivalentes a la razón humana que domina, el ánimo que 
actúa y los sentidos que obedecen. La clase gobernante de los sabios, 
sería la "razón" del Estado; los guerreros, defensores de la sociedad, 
el ánimo y los sentidos estarían representados por los agricultores y 
artesanos que deben obedecer. • 
- •A• Jistó.wlfüt advirtió en el Estado una manifestación superior de 
la naturaleza social del hombre; una asociación de los individuos 
conscientes de la necesidad de aliarse para la consecución de la feli- 
cidad común. 
Entre el Estado y los individuos, Aristóteles sitúa cuerpos inter- 
medios como la familia y la aldea; organismos que no reconoce 
Platón porque representan límites a lo que él considera poder abso- 
luto del Estado. 
En Roma, siguiendo la línea aristotélica, Cicerón sostiene que 
.el Estado es un orden creado por la naturaleza; por el instinto huma- 
no que lleva al hombre a vivir social y políticamente en orden. Dice 
Cicerón que el Estado es pues una multitud de hombres reunidos por 
el sometimiento a la ley y asociado con el objeto de un bien común. 
· Del mismo modo, San- to - To. má-s -  define al Estado como la insti- 
tución fundamental y necesaria que deriva de la naturaleza social del 
hombre, cuya finalidad es establecer un orden de vida en el que sea 
posible· lograr la satisfacción de las necesidades humanas deterrnina- 
das por la providencia. 
En tal medida, el Estado es u11 organismo necesario y natural 
que representa el reino de Dios en la tierra. Como podrá observarse 
hay una profunda influencia aristotélica en la concepción de Santo 
Tomás, pero la nota particular de su pensamiento es la relación entre 
la providencia divina y la realidad terrena del Estado que asegura el 
orden social mediante la ley "justa", 
De otro lado, los epicúreos descartan la naturaleza social del 
hombre. Conciben al Estado como un instrumento convencional 
creado por el hombre con la única finalidad de poner fin a las luchas 
78 Felipe lsasi Cuyo 
• 
del hombre con el hombre y de promover la coexistencia pacífica. 
Desaparecida esta necesidad, el Estado puede desaparecer porque ya 
río prestará utilidad a su finalidad. 
--,\ Tomás Hobbes tampoco reconoce la naturaleza social y coope- 
rativa del hombre. Por el contrario, para él, el ser humano en estado 
natural es ''el lobo del hombre'', es decir un ser antisocial y egoísta 
que sólo persigue la satisfacción de sus propias necesidades. En esta 
tarea egoísta el hombre lucha constantemente con su prójimo sin 
límites de ninguna clase, hasta que se plantea la necesidad de ase- 
gurar su subsistencia, consciente que la ley del más fuerte, tan pronto 
le puede ser favorable como adversa. El surgimiento del Estado es 
explicado así como una creación convencional 110 un fenómeno 
natural- por el cual, el hombre renuncia a su libertad absoluta, 
delegándola en el Estado, a cambio de la seguridad de una coexis- 
tencia pacífica. 
�Juan Jacobo Rousseau, autor de "Discurso sobre el Origen y 
los Fundamentos de la Desigualdad de los Hombres'' y el ''Contrato 
Social'', piensa que el hombre en estado natural es asocial, pero bue- 
no. Vive en un estado de libertad e igualdad absoluta hasta que surge 
la propiedad, origen de las luchas y de la infelicidad humana. 
Cuando alguien dice por vez primera "esto es mío", excluye a 
su prójimo del goce de ese bien y rompe el estado de comunidad e 
igualdad. En consecuencia, los hombres pugnarán a partir de enton- 
ces por acumular bienes obtenidos por medio de la fuerza, hasta 
que; en similar conclusión a la planteada por Hobbes, advierten el 
inconveniente de ganarlo todo frente al más débil, si están en riesgo 
de perderlo todo frente al más fuerte. 
El Estado es concebido así, como una creación convencional, 
como un pacto tácito de renuncia a la libertad absoluta, como una 
cesión de los derechos naturales del hombre en favor de un ente, 
qu• e coordina y devuelve a los ciudadanos dichos derechos naturales 
bajo una forma restringida o conciliada: los derechos civiles. 
El hombre no oierde su lib=tad .sino que la ordena y asegura, 
al confiársela aJ Estado que representará la síntesis de las libertades 
humanas: Dice Rousseau: 
''Supongo ya llegados a los hombres a aquel punto en que 
los obstáculos que perjudican a su conservación en estado 
de naturaleza, predominan con su resistencia sobre las 
fuerzas que cada individuo puede emplear para mantenerse 
en tal estado. Entonces semejante estado primitivo no puede 
ya subsistir, y el género humano perecería si no cambiara 
su manera de ser. · 
• 
• 
ELEMENTOS DI: CULTURA POLITJCA 79 
Ahora bien: como los hombres no pueden engendrar fuerzas 
nuevas, sino tan sólo unir y dirigir las que existen, para 
conservarse no tienen otro remedio sino formar por agrega- 
ción una suma de fuerzas que pueda superar la resistencia, 
poniéndolas en juego por un solo móvil y hacerlas obrar de 
concierto. 
Esta suma de fuerzas no puede nacer más que del concurso 
de varios; pero siendo la fuerza y la libertad de cada hombre 
los primeros instrumentos de su conservación 4cómo podrá 
comprometerlas sin perjudicarse y sin prescindir de los 
cuidados que se deben? Esta dificultad que se presenta ante 
mi tema, puede enunciarse en los términos siguientes: 
'Hallar una forma de asociación que defienda y proteja con 
toda la fuerza común la persona y bienes de cada asociado 
y mediante la cual, uniéndose cada uno a todos, no obedez- 
ca, sin embargo, más que a sí mismo, quedando tan libre 
como antes'. Tal es el problema fundamental cuya solución 
aporta el contrato social. 
De modo que si apartamos del pacto social todo lo que no 
es esencia a él, veremos que se reduce a los siguientes térmí- 
nos: Cada uno de nosotros pone en común su persona y 
todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad 
general; y nosotros recibimos corporalmente a cada miem- 
bro como parte individual del todo. 
Instantáneamente, en lugar de la persona particular de cada 
contratante, tal acto de asociación produce un cuerpo moral 
y colectivo compuesto de tantos miembros como voces 
cuente la asamblea, cuerpo que recibe del propio acto su 
unidad, su yo común, su vida y su voluntad. La persona 
pública que se forma de esta manera por la unión de todos, 
antes tomaba el nombre de Ciudad y ahora el de República, • 
o cuerpo político, el cual, llamado por sus miembros, se 
dice Estado, cuando es pasivo( . . ) 
( . . ) Las cláusulas de este contrato están tan determinadas 
· por la naturaleza del acto, que la menor modificación de las 
mismas las haría vanas y de ningún efecto; de suerte que, 
aunque acaso jamás hayan sido enunciadas formalmente, 
en todas partes son las mismas, admitidas y reconocidas 
donde quiera tácitamente, hasta que violado el pacto, vuelva 
cada cual a sus primeros derechos, recuperando su libertad 
natural y perdiendo la convencional por la cual renunció. 
Entiéndase bien que las cláusulas de que hablamos se redu- 
cen todas a una sola, que es la enajenación total de cada 
asociado con todos sus derechos a favor de la comunidad. 
Porque efectivamente y ante todo, dándose cada cual por 
entero, la condición es igual para todos, y siendo igual para 
todos nadie tiene interés en hacerla onerosa a los demás. 
Además, haciéndose la enajenación sin reservas, la unión es 
tan perfecta como pudiera ser y ningún asociado tiene nada 
que reclamar. Porque si les quedaran algunos derechos a los 
- 
' . 
80 • 
particulares, como quiera que éstos no tendrían ningún 
superior común que pudiese pronunciarse entre ellos y el 
público, siendo cada cual en algún punto su propio juez, 
pretenderá pronto serlo en relación con todos, con lo cual 
el estado de naturaleza subsistiría y la asociación necesaria- 
mente tendría que ser tiránica o vana. 
Finalmente, dándose cada cual a todos, no se da a nadie 
en particular, y como no hay un solo asociado sobre el cual 
• no se adquiera el mismo derecho que se cede sobre uno 
mismo, se &ana la equivalencia de todo lo que se pierde y se 
adquiere mas fuerza para conservar lo que se tiene''.(108) 
--,�, Para Carlos Mar�el Estado es el instrumento de opresión de 
las clases propíetarías de los medios de producción sobre la clase 
trabajadora} No es pues un fenómeno natural sino que aparece en 
la sociedad clasista, como legitimador de la explotación de la clase 
dominante. Marx no desarrolló una teoría del estado ni del derecho, 
se limitó a describir el rol que cumplía a partir de sus observaciones 
del sistema capitalista. . 
En efecto, según Marx el capitalismo surge como resultado del 
desarrollo de las fuerzas productivas (avances tecnológicos y otros 
factores) que determinan un modo de producción capitalista, es decir 
orientado a la circulación de mercancías. Este modo de producción 
genera relaciones sociales de explotación de los propietarios de los 
medios de producción (la burguesía) sobre los que, no teniendo 
propiedad de los medios-productivos, se ven obligados a vender su 
fuerza de trabajo a la burguesía (el proletariado), a cambio de un 
salario. El salario es el precio de la energía laboral, cuyo importe 
siempre será menor que el de la riqueza que produce el trabajo. Este 
excedente no pagado se llama "plusvalía", base de la explotación 
de la burguesía sobre el proletariado y origen de conflictos entre las 
' clases sociales. 
En esta lucha de clases la burguesía utiliza el poder del Estado 
y el sistema jurídico para ' 'legitimar'' y mantener su situación de 
dominación en base al orden social injusto. Dice Marx, en el ''Mani- 
fiesto Comun ista'' de 1848: ''vuestro derecho no es sino la � voluntad 
de vuestra clase erigida en ley'', denunciando el carácter de clase 
burgués del Estado capitalista. 
De otro lado, sostienen los marxistas que la historia de la lucha 
de clases derivará en el triunfo de la clase proletaria sobre la burgue- 
sía, mediante la dictadura del proletariado, sociedad en la que el 
Estado mantendrá su carácter opresor,' pero esta vez sólo t.ransitoria- 
mente para dominar a la burguesía hasta qui' se logre una sociedad 
sin clases, en la que, no existiendo explotadores m -xplotados. no 
• 
l· LI· Ml'NTOS DI· e·¡ l fllRA PCJLITI( A 81 
se necesitara ya del Estado Uebe entenderse que, en esta concepción, 
lo que desaparecería es el carácter opresor del Estado y no el Estado 
mismo, porque siempre se requeriría de una institución que centra- 
lice el sistema jurídico, que opere como centro de imputación de las 
normas jurídicas que regulen la vida social. 
5.3 ELEMENTOS DEL ESTADO 
Los elementos que componen un Estado pueden resumirse en 
tres: Pueblo, Territorio y Soberanía. En principio, no se concibe la 
existencia de un Estado sin uno de estos elementos. 
5.3.1 El Pueblo 
• 
El Pueblo es el elemento humano del Estado, pero no conside- 
rado como simple suma de individuos, sino como colectividad polí- 
tica. 
Suele identificarse este concepto con el de nación o sociedad. 
- En 'efecto, el eminente jurista Luis Sánchez Agesta entiende por 
''Pueblo'' al grupo humano sobre el que el Estado se organiza, iden- 
tificándolo con la nación. El Pueblo sería en opinión del autor 
citado expresión de una comunidad de cultura fundada en tradi- 
ciones, usos, costumbres, expresiones artísticas comunes y quizás 
en voluntad común de independencia y autogobierno.(109) 
Empero, admitiendo que desde la perspectiva de una defirución 
clásica del Estado como la ''nación jurídicamente organizada'', 
existiría cierta coherencia en la caracterización que del elemento 
''Pueblo'' formula Sánchez Agesta, creemos que esta concepción 
sólo es aplicable a la mayorfa de las naciones que, gozando de cultura 
homogénea, se edifican sobre un solo Estado. 
Sin embargo, esta definición tradicional no explica ciertos Esta- 
dos que re&'nen una diversidad de nacionalidades donde la nación 
-en singular- no se identifica con el concepto de "Pueblo" que es 
más amplio. El Pueblo reúne a todas las nacionalidades del Estado. 
Allí, la Nación no es el elemento del Estado, sino el ''Pueblo'' en el 
• •• - .A 
sentido más amplio que agrupa a todas las nacionalidades titulares 
del poder. De otro lado, existen casos en que una sola nación se en· 
cuentra dividida en diversos estados, en cuyo caso la nación trascen- 
derá al Estado (Corea del Norte/Corea del Sur y Alemania Oriental- 
Alemania Occidental, por ejemplo). Aquí el concepto ''Pueblo'' es 
más restringido que el de la nación, pero el elemento de cada uno de 
esos estados, será su "Pueble". • 
- 
82 f-cl1p1.· l,¡a,1 ( uvv 
• 
En rigor, la nación en sentido objetivo agrupa a quienes. en 
sentido subjetivo, se encuentran vinculados jurídicamente a un Es- 
tado determinado, El concepto de ''Pueblo'' es más lato, porque 
incluye a quienes no son nacionales pero forman parte de la colec- 
tividad política.(110) 
La confusión con el concepto de sociedad, que constituye una 
noción sociológica más que política, también ofrece inconvenientes; 
porque no toda agrupación de familias con nexos más o menos 
permanentes orientados a fines comunes como suele definirse 
a la sociedad- forma un Estado. 
Es por ello que, desde el punto de vista político, definimos al 
Pueblo como el elemento humano del Estado en su calidad de titular 
del poder, dentro de la doctrina de la soberanía popular. 
3.3.2 El Territorio 
El territorio es la base geográfica encerrada dentro de las fron- 
teras del Estado, espacio dentro del cual se 
• ejerce la • potestad de imperio. 
El territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio •m arí- 
timo y el espacio aéreo, de acuerdo con la doctrina incorporada en 
el Art. 97 de la Constitución. Existe, sin embargo, cierta polémica 
acerca del alcance territorial del dominio marítimo, debate que se 
ha agudizado con ocasión de la Constitución de 1979 y la Conven- 
ción sobre Derechos del Mar de las Naciones Unidas. 
En efecto, sin mencionarse expresamente el término ''mar 
territorial'', mediante Decreto Supremo No. 781 del lo. de agosto 
de 1947, el Perú declaró por vez primera su soberanía y jurisdicción 
nacional hasta la distancia de 200 millas marinas, señalándose que 
esta declaración no afectaba ''el derecho de libre navegación confor- 
me al derecho internacional''. 
Luego, en el marco de la Primera Conferencia sobre Conserva- 
ción y Explotación de las Riquezas Marítimas, realizada en Santiago 
de Chile, los soberanos del Perú, Chile y Ecuador aprobaron la deno- 
minada ''Declaración de Santiago'' del 18 de agosto de 1952 por la 
que destacaban la importancia de los factores geológicos y biológicos 
que condicionan la existencia, conservación y desarrollo de las rique- 
zas marítimas, proclamando como ''norma de su política internacio- 
nal marítima" la soberanía y jurisdicción exclusivas sobre el mar que 
baña sus costas hasta una distancia de 200 millas marinas desde las 
referidas costas, incluyendo el suelo y subsuelo que a. ellas corres- 
ponde. 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 83 
• 
- 
La Declaración de Santiago hace constar que no desconoce las 
''necesarias limitaciones al ejercicio de la soberanía y jurisdicción 
establecidas por el derecho internacional en favor del paso inocente 
e inofensivo, a través de la zona señalada para las naves de todas las 
naciones''. 
Esta declaración es ley de la República por cuanto fue aprobada 
y ratificada mediante Resolución Legislativa No. 12305 del 6 de 
mayo de 1955. 
Por otro lado, la Ley No. 13508 del 6 de febrero de 1961 apro- 
bada por el Congreso con carácter de ''reservada'' y por ende no 
publicada, reguló las atribuciones de la Marina de Guerra del Perú y 
estableció en su Art. 44 que dicha fuerza controlaría el "mar terri- 
torial hasta las 200 millas''. 
Finalmente, el Art. 97 de la Constitución Peruana de 1979 
---ubicado en el Capítulo 111 del Título 11 denominado ''del territo- 
rio''- señala que ''El territorio de la República es inviolable. Com- 
prende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo 
que los cubre''. Es decir, que el dominio marítimo está comprendido 
dentro del territorio. Luego, el Art. 98 señala los alcances de este 
dominio marítimo que comprende ''el mar adyacente a sus costas, 
así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de 200 millas marinas 
medidas desde las líneas de base que establece la ley'', y que en "su 
dominio marítimo el Pero ejerce soberanía y jurisdicción, sin perju- 
cio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con 
la ley y los convenios internacionales ratificados por la República''. 
En consecuencia, prescindiendo de los elementos territoriales 
existentes en la legislación anterior a la Constitución, un simple 
silogismo nos lleva a la conclusión que, de acuerdo con la Carta Mag- 
na, el mar de 200 millas es parte del territorio: Si el territorio com- 
prende el dominio marítimo y el dominio marítimo comprende las 
200 millas; el territorio comprende las 200 millas. Ahora bien, cabe 
preguntarse ¿por qué es importante distinguir si el mar es o no terri- 
torial hasta la distancia de 200 millas? 
En el marco de la 111 Conferencia de las Naciones Unidas sobre 
el Derecho del Mar con fecha 30 de abril de 1982, con el voto favo- 
rable del Pero, se aprobó la Convención sobre el Derecho del Mar 
quedando pendiente de suscripción en Jamaica hasta el 10. de dicíem- 
bre de 1983. El Pero, pese a su voto favorable, no la suscribió debido· 
al debate nacional entre los más distinguidos juristas internacionalis- 
tas y políticos que se inclinaron en contra de este instrumento inter- 
nacional. El Pero no es, pues, parte contratante en este convenio, 
pero podría serlo si se adhiere al mismo. · 
• 
84 F elipc Isasi Cayo 
Ahora bien, de acuerdo con esta convención la soberanía del 
Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas 
interiores y en el caso del Estado Archipelágico, de sus aguas archi- 
pelágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de 
mar territorial. Esta soberanía se extiende al espacio aéreo sobre mar 
territorial, así como al lecho y al subsuelo. La anchura de dicho mar 
territorial es de sólo 12 millas marinas, medidas a partir de las líneas 
de base que se determinan conforme a la misma Convención. 
Sobre el mar territorial sólo está permitido el paso inocente de 
naves de otros estados, entendiéndose como tal la navegación rápida 
e ininterrumpida con el fin de atravesar' dicho mar sin penetrar las 
aguas interiores o dirigirse hacia las aguas interiores o salir de ellas, 
además de otras actividades propias de la navegación que excluyen 
actos como la extracción de recursos, ejercicio de prácticas con armas 
o amenazas a la integridad territorial, propaganda contra la defensa . 
o seguridad del Estado ribereño, perturbación de las comunicaciones, . 
lanzamiento o recepción o embarque de aerona•v es o de dispositivos 
militares y otras actividades que· no están relacionadas con el paso. 
Los submarinos y cualesquiera otros vehículos sumergibles deberán 
navegar en la superficie y enarbolar su pabellón (Arts. 19 y 20 de la 
Convención). 
Empero, la Convención reconoce al Estado ribereño la denomi- 
nada ''Zona Económica Exclusiva (ZEE)'', que se encuentra definida 
como una área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, 
que no puede extenderse más allá de las 200 millas contadas desde la 
línea de base para determinar el mar territorial, sujeto 'a un régimen 
jurídico distinto y específico regulado por la propia Convención. 
Este régimen específico confiere al Estado ribereño derechos de 
soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación 
y administración de los recursos naturales tanto vivos como no vivos 
del lecho y el subsuelo del mar y de las suprayacentes, así como para 
otras actividades que están orientadas a la exploración y explotación 
económicas de la Zona Económica Exclusiva, tal como la producción 
de energía derivada del agua de las corrientes y de los vientos. Asimis- 
mo, el Estado ribereño tiene jurisdicción con respecto al estableci- 
miento y utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras; 
la investigación científica marina y la protección y preservación del 
medio marino (Arts. 55, 66, 57 y 58 de la Convención). Es decir, que 
el Estado ribereño goza de soberanía sobre los recursos del mar, pero 
no sobre el espacio marítímo ubicado en la ZEE. Dentro de esta con- 
cepción, la convención obliga a los Estados ribereños a determinar su 
capacidad de captura de recursos vivos en su Zona Económica Exclu- 
ELEl\tENTOS DE CULTURA POLITICA 85 
• 
siva, debiendo dar acceso a otros Estados para el aprovechamiento de 
los excedentes. La Zona Económica Exclusiva no es parte del territo- 
rio del Estado costero. . · 
Finalmente, la Convención concede a los Estados sin litoral, el 
acceso al mar para ejercer los derechos reconocidos en la Convención 
(explotación de recursos, entre otros) para cuyo efecto gozan de 
libertad de tránsito a través del territorio de los ribereños por todos 
los medios (Art. 69 de la Convención). 
Para muchos autores la Convención sobre Derecho del Mar es 
inconstitucional, porque mientras los artículos 97 y 98 de la Consti- 
tución de 1979 contiken los elementos propios del territorio hasta 
la distancia de 200 millas, la Convención reduce el mar territorial a 
12 millas, concediendo sobre las 188 restantes derechos limitados de 
carácter económico, sin reconocer las competencias de seguridad 
propias del territorio. 
Además, mientras el Art. 99 de la Constitución extiende el 
espacio aéreo expresamente a 200 millas, la Convención lo limita al 
que cubre el mar territorial, es decir 12 millas. 
Los territorialistas, cuyo más reconocido expositor es el profe- 
sor Alberto Ruiz Eldredge, sostienen además "1e, si bien es cierto 
la Convención sobre Derecho del Mar constituye un cuerpo técnico 
de normas ordenado y bien logrado, resulta particularmente incon- 
veniente a los intereses del Perú por las siguientes razones: 
En primer término, reconocer libre tránsito a Bolivia por 
territorio peruano por justa que sean sus expectativas de salida al 
mar, representa una nueva fuente de conflictos en una área geográ- 
fica especialmente sensible a la luz de los antecedentes históricos. 
Asimismo, reducir el mar territorial a 12 millas importa renun- 
ciar a las competencias de seguridad permitiendo por ejemplo, que 
submarinos extranjeros pasen sumergidos a esa distancia, aun con 
armamento nuclear. · 
El panorama marítimo del Pacífico Sur variaría notablemente 
en cuanto a su equilibrio territorial, pues Ecuador es abiertamente 
territorialista y al no firmar la Convención tampoco estaría obligado 
a cumplir sus disposiciones. Chile la ha suscrito mas no ratificado; 
en consecuencia, si Perú se adhiere, el Pacífico Sur presentaría un 
perfil cóncavo frente al Perú y convexo frente a Ecuador y Chile, lo 
que estratégicamente representa un peligro. Desde el punto de vista 
económico, el Dr. Ruiz &dredge también cuestiona la conveniencia 
de firmar la Convención porque las grandes potencias no firman y, 
por lo tanto, no se comprometen a respetar los derechos aparente- 
mente reconocidos por esta Convención. En esta situación. el Perú 
• 
86 Felipe Isasi Cayo 
reduce sus expectativas territorialistas frente a las potencias ''a 
cambio de nada''.(111) 
De otro lado, los patrimonialistas abogan por la adhesión del 
Perú a esta Convención porque desde el punto de vista económico 
reconoce la extensión de 200 millas de nuestro mar. Señalan que 
el Perú nunca ha sido territoríalista, no sólo porque, a excepción de 
la Ley de la Marina de Guerra que no fue publicada, la Ley de Pe- 
tróleo y el Reglamento de funcionamiento de la Asamblea Consti- 
tuyente que caducó con el cumplimiento de su cometido, ninguna 
otra norma jurídica ha mencionado la frase ''mar territorial''; sino 
además porque la Declaración peruana de 200 millas de mar tuvo 
siempre una motivación económica. 
Afirman que los nódulos polimetálicos y otras importantes 
riquezas pueden ser explotadas en beneficio de la comunidad inter- 
nacional, especialmente de los países pobres, porque la Convención 
declara los fondos marinos como patrimonio común de la humani- 
dad. En cambio, si no se es parte de está Convención y fracasara su 
vigencia, las grandes potencias podrán explotar libremente los fondos 
marinos en beneficio propio. 
5.3.3 S. oberanía . - - - - 
Soberanía es el poder superior que reside en el pueblo y que se 
ejerce por el Estado en representación de éste. Se - - - .. expresa en el fuero 
interno al someter los intereses particulares a los de la colectividad, 
y en el frente externo al sostener la independencia frente a terceros 
países, no admitiéndose injerencia de ninguna clase en asuntos que 
son de competencia del Estado.. . 
Sobre este aspecto cabe· destacar el Art. 88 de la Constitución 
que declara que el Estado rechaza toda forma de imperialismo, 
colonialismo y neocolonialismo. · 
El imperialismo como fase superior del capitalismo es un fenó- 
meno económico con profundos y graves efectos políticos en los 
países dominados por éste y se caracteriza por la concentración de 
la producción y del capital, subordinando la economía de los países 
subdesarrollados y desviando su orientación hacia los intereses del 
poder económico imperial. 
Tiene graves efectos políticos porque los centros de poder 
internacional suelen cautelar sus intereses mediante la influencia de 
los gobernantes, el condicionamiento de sus capitales a medidas de 
política que les favorezcan y otros medios más directos como las 
conocidas enmiendas de la administración norteamericana. 
·, 
• 
ELE�IENTOS DE CULTURA POLITICA 87 
• 
• • • • 
- • • 
El colonialismo significa esencialmente la capacidad de decisión 
• de un país metrópoli sobre los destinos ·y gobierno de los países 
'-  denominados colonia. Claro está que tiene raíces económicas pero 
no actúa solamente en el campo de la economía y con fines exclusi- 
vamente económicos; es un verdadero poder de dominación\jurídica 
(capacidad de implantar reglas de derecho), política (capacidad de 
gobernar) y económica (capacidad de extraer recursos y dirigir la 
• 
producción). 
Como hemos advertido en el primer capítulo, el colonialismo 
para el Perú terminó con la Independencia, pero no el fenómeno de 
dominación económica. 
El neocolonialismo constituye una nueva forma de dominación 
de los estados mediante enclaves como Reino Unido frente a Argen- 
tina por las Malvinas reclamadas por este país latinoamericano, y 
otros casos en los que la dominación política se produce en una parte 
del territorio de un país o a partir de determinadas actividades (Canal 
de Panamá) . 
• 
5.4 FINALIDAD Y FUNCIONES DEL ESTADO 
• 
La finalidad última del Estado es el bien común definido como · 
un conjunto de condiciones que favorecen la exis- ten-c ia y el desarro- 
llo del ser humano.(112) No es identificable con la distribución de 
bienes materiales a los miembros de la sociedad, sino con un medio 
• 
social apropiado para la realización del hombre, entendida como el 
desarrollo pleno de las potencialidades o capacidades humanas. Ello 
supone un orden social justo; de lo contrario se limitaría la finalidad 
del Estado al ámbito del individuo.(113) 
El bien común alude al "bien social''. Dabin citado por Fe- 
. ' , '  . rrero- expresa que el bien común es público, porque no comprende 
K ' los bienes susceptibles de alcanzar de modo individual, sino exclusi- ,) vamente ''bienes sociales'' como la seguridad, la educación, los servi- 
• ' cios públicos, etc. Sin embargo, el Estado presta directamente '• algunos servicios y/o bienes particula:res a los ciudadanos, ejerciendo 
su función de promoción, a efectos de evitar el malestar social que 
produce la carencia 'de ciertos bienes; especialmente en épocas de 
crisis o emergencia. El desabastecimiento o la incapacidad de la po- 
blación de satisfacer por sí misma necesidades de carácter esencial es 
fuente de tensión social que pu-e d-e  comprometer l. a estabilidad del 
sistema mismo. Un pueblo desesperado no aguarda pacientemente el 
''bien común''. Exige los alimentos, vivienda y medicinas que, de 
• 
88 Felipe lsasi Cayo 
• 
• 
inmediato, eviten la muerte de sus hijos o ingresa al campo de la 
. violencia para obtenerlos. 
Los elementos del bien común son: (a) la seguridad, tanto 
interior para garantizar la coexistencia de los hombres, cuanto exte- 
rior para proteger a la sociedad contra la agresión extranjera; y (b) el 
bienestar general, que consiste en la satisfacción de las necesidades 
colectivas, sea supliendo a la actividad privada cuando no muestra 
interés en determinado giro productivo que, sin embargo, es necesa- 
• rio satisfacer (salud, hospitales, vivienda de interés social, medicina 
básica); sea promoviendo la economía del país.(114) 
· El profesor Raúl Ferrero Rebagliati distingue tres funciones 
que cumple el Estado orientadas al cumplimiento de sus fines. Tales 
son las de Tutela, Suplencia y Promoción.(115) 
La función de tutela está representada por la acción que ejerce 
el Estado con el objeto de proteger los derechos de los ciudadanos, 
garantizando su seguridad tanto en el aspecto interno como en el 
aspecto exterior. Como se ha dicho, sin seguridad el hombre no 
ejerce actividad alguna, y por ende, no desarrolla sus potencialidades 
humanas para la realización de su ser. 
La función de suplencia es aquella por la que el Estado reem- 
plaza la falta de actividad privada, sea que esta inacción de los parti- 
culares obedezca a carencia de atractivos económicos o a incapacidad 
_material para desarrollarse en determinado ámbito de actividad. El · 
;' Estado entonces actúa para satisfacer las necesidades de la población 
que no pueden quedar insatisfechas por la falta de actividad privadaJ 
La función de promoción supone un Estado actuante direct;. 
mente en el desarrollo económico y social. Es una función de bienes- 
tar, por la que el Estado se convierte en protagonista, agente directo 
del progreso social, sin esperar que la suma de libertades de los par- 
ticulares produzca el bien común. 
Estas tres funciones son realizadas por todos los Estados cual- 
quiera que sea el sistema político en el que se desenvuelva su activi- 
dad. Sin embargo, hay una diferencia de énfasis. El Estado gendarme, 
que se limita a dejar hacer y dejar pasar todo en la actividad econó- 
mica y social, que se esfuerza por tornarse superfluo suponiendo que 
las leyes económicas actuarán por sí mismas, como las leyes de la 
naturale.z a; exagera su función de tutela y descuida la función de promocio' n, 
El Estado socialista pone énfasis en las funciones de promoción: 
es el estado bienestar. El Estado Social de Derecho aspira a lograr un 
equilibrio entre las tres funciones.(116) • 
• 
• • 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 89 
, 
• 
Dice Ferrero: ''Durante siglos, cuando menos a partir de Aristó- 
teles, los hombres han considerado injustas las grandes desigualdades 
económicas. Pero no se tenía conciencia de que fuera posible cambiar 
fundamentalmente la distribución de la riqueza. Desde comienzos de 
este siglo fue extendiéndose la convicción de que los factores econó- 
micos podían ser orientados hacia la justicia social. La formación de 
una vasta clase proletaria, consecuencia de la industrialización, puso 
en mayor evidencia las injusticias sociales, porque las acentuó. Al 
mismo tiempo, la evolución, de las ideas demostraba que la jerarqui- 
zación social no respondía a una fatalidad, sino que era, más bien, 
una organización o estructura que el hombre podía transformar. La 
pasividad de las masas fue compensada con el dinamismo de los 
miembros de los grandes partidos, comenzando a manifestarse ten- 
siones exigentes y premiosas ( . . ) A partir de la Segunda Guerra 
Mundial, los politólogos han visto definidamente que la acción del 
Estado depende de las creencias y de los valores. Estos últimos son 
diversos y se les fija como objetivos simultáneamente: justicia social, 
autodeterminación, respeto de la persona, cooperación internacional. 
La acción política se orienta según sean los valores a cuya realización 
tiende cada época. En la nuestra, la justicia social es el valor predo- 
mínante. De modo universal se tiende a que se acorten las desigual- 
dades en el disfrute de los bienes. En materia de rentas no derivadas 
del trabajo, el sistema tributario más adelantado tiende a reducirlas 
notablemente. Tocante a ingresos o remuneraciones por razón del 
trabajo existen diferencias notorias entre los campesinos y los obre- 
ros, entre las mujeres y los varones, entre los burócratas de categoría 
elevada y los empleados públicos subalternos, entre los ejecutivos de 
las empresas y el común de los trabajadores, por ejemplo''.(117) 
5.5 FINES Y FUNCIONES DEL ESTADO EN LA 
CONSTITUCION PERUANA 
• 
Hemos visto que la causa final del Estado es el bien común, para 
cuyo efecto ejerce la triple función de tutela, suplencia y promoción. 
En el Art. 80 de la Constitución Peruana el bien común es con- 
cebido como el logro de los siguientes objetivos: 
5.5.l La Defensa de la Soberanía 
Que representa el compromiso del Estado de hacer prevalecer 
los intereses generales de la sociedad sobre los intereses particulares 
• • 
90 • Felipe lsasi Cayo 
o de grupo, mediante el estado de derecho interno; así como la afir- 
mación de la independencia y autonomía del Estado Peruano res- 
pecto de sus similares exteriores, sin perjuicio de los principios de 
interdependencia que rigen el derecho internacional. 
La defensa de la soberanía nacional en el ámbito exterior no 
debe entenderse limitada a la integridad territorial, sino extendida 
al poder de decisión respecto de los asuntos internos rechazando toda 
forma de imperialismo, colonialismo o neocolonialismo que, como 
hemos visto, constituye también una expresión de la soberanía del 
Estado consignada en el Art. 88 de la Constitución peruana. Pero 
además, supone la defensa del patrimonio de la nación, esto es, del 
conjunto de recursos naturales a que se refieren los Arts. 118 y si- 
guientes de nuestra Carta Magna. El Estado ejerce el dominio público 
y fija las condiciones dentro de las cuales los particulares, nacionales 
o extranjeros, pueden aprovechar los recursos naturales. Al efecto, el 
Art. i36 de la Constitución establece que las empresas extranjeras 
domiciliadas en el Perú están sujetas sin restricciones a las leyes de la 
República y que en todo contrato que con extranjeros celebre el 
Estado peruano o las personas de derecho público o en las concesio- 
nes que se les otorgan, debe constar el sometimiento expreso de 
dichos extranjeros a las leyes y tribunales peruanos y su renuncia a 
toda forma de protección diplomática. 
Se exceptúan de esta regla las entidades estatales que se regulan 
por el derecho privado, los contratos de carácter financiero y las 
controversias que se sometan a tribunales extranjeros o arbitrales 
creados o reconocidos por convenios internacionales en los que sea 
parte el Perú. · 
De otro lado, el Art. 137 establece la capacidad del Estado de 
autorizar, registrar y supervisar la inversión extranjera y la transfe" 
rencia de tecnología foránea como complementarias de las naciona- 
les; siempre y cuando estimulen el empleo, la capitalización del �'lís, 
la participación del capital nacional y contribuyan al desarrollo, en 
concordancia con los planes económicos y la política de integración. 
5.5.2 Garantizar la Vigencia Plena de los Derechos Humanos 
Que fueran materia de la Declaración Universal de las Naciones 
Unidas, suscrita el 10 de diciembre- de 1948 y ratificada por el Perú 
mediante Resolución Legislativa No. 13282 del 9 de diciembre de 
• 
1959. Empero, a partir del 12 de julio de 1979 estos derechos se 
incorporan al texto constitucional. · 
Hay que enfatizar que el compromiso del Estado de resguardar 
• 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 91 
y proteger a la persona, constituye una función de seguridad que 
facilita la actividad humana en la búsqüeda de su realización y un 
• 
instrumento de limitación del poder (porque los gobernantes no 
podrán realizar acto alguno que transgreda estos derechos). 
En los capítulos subsiguientes analizaremos cada uno de estos 
derechos fundamentales de la persona humana consagrados princi- 
• 
palmente en los artículos 1 y 2 de la Carta Magna y las garantías 
-previstas en los Arts. 295 y siguientes que representan los medios 
o caminos de procedimiento que sirven para asegurar que se respeten 
los derechos humanos. 
5.5.3 Promover el Bienestar General Basado en la Justicia y 
en el Desarrollo Integral y Equilibrado del País 
Esta regla debe ser concordada con los Arts. 110 -segundo 
párrafo- y 111 de la Constitución. El Art. 110 señala que el Estado 
promueve el desarrollo económico y social (no simple crecimiento 
económico), el incremento de la producción y productividad, la racio- 
nal utilización de los recursos, el pleno empleo, la distribución equi- 
tativa del ingreso, y la defensa del con- sumidor (contra la especula- 
ción, el acaparamiento y la mala calidad de los productos). 
El Art. 111 consagra la planificación de la actividad del sector 
público y la orientación del sector privado. La planificación cuando 
• 
ha sido materia de concertación con los sectores sociales particulares, 
se convierte en obligatoria. 
5.5.4 Eliminar toda forma de Explotación del Hombre por 
el Hombre y del Hombre por el Estado 
En su diccionario de Derecho Usual el maestro Guillermo Caba- 
nellas define la explotación -entre otras acepciones como el "em- 
pleo abusivo, cruel o inmoral de la actividad subordinada'', así como 
''abusar de las personas o cosas, para obtener utilidades excesivas o 
ilícitas''. Desde una perspectiva marxista, la explotación del capita- 
lismo se expresa en la plusvalía que se genera en las relaciones de pro- 
ducción, porque el empleador deja de pagar al trabajador una parte 
del producto de su trabajo, para obtener utilidades. Pero como, 
obviamente la Constitución peruana no se encuentra inspirada en la 
ideología marxista, no es a este tipo de explotación del hombre por 
el hombre, a la que se refiere, sino al uso abusivo del poder económi- 
co o político. 
Marcial Rubio y Enrique Bernales, sostienen que "en cuanto a 
• 
- 
•' ,J ' . • 
• 
• • 
92 Felipe lsasi Cayo 
• 
• 
' 
la explotación del hombre por el Estado la condena es correcta, pero 
no debe confundirse la explotación estatal con toda injerencia del 
Estado en el aparato económico. La interpretación correcta de este 
mandato no excluye ni la existencia de las empresas públicas ni la 
tributación, ni tampoco las restricciones a particulares en la actividad 
económica por razones de interés social. Al contrario, estas medidas 
pueden estar favoreciendo otros fines del Estado· considerados en 
este mismo artículo como son, por ejemplo, el bienestar general 
basado en la justicia, en la medida que la participación directa del 
Estado en la economía, adecuadamente implementada, puede y debe 
ser un factor de redistribución del ingreso y eliminación de las 
irracionalidades del mercado''.(118) 
Para ello, al menos en el plano teórico, el Estado asume la 
obligación de implementar un régimen económico de justicia social, 
donde exista una dignificación del trabajo como fuente principal de 
la riqueza y como. medio de la realización de la persona humana, y 
en el cual • la distribución del ingreso sea racional y justa (Art. 110 • 
de la Contitución). Esto supone el uso de la propiedad en armonía 
con el interés social (Art. 124), es decir, descartar la acumulación 
excesiva, la depredación de los recursos y otras formas de abuso del 
derecho de propiedad. También significa el pago de remuneraciones 
justas que permitan al trabajador un bienestar material y espiritual 
como exige el Art. 43 de la Carta Magna, así como el derecho de los 
trabajadores a participar en la gestión y utilidades de la empresa 
donde prestan servicios (Art. 56 de la Constitución). 
5.6 INTERVENCION DEL ESTADO EN LA VIDA 
• 
ECONOMICA Y SOCIAL 
. Tema de palpitante debate que se relaciona con las funciones 
del Estado, es el de la conveniencia de la intervención estatal en la 
vida económica y social de la nación. · . 
. Las concepciones son diversas. Nos limitamos a exponer la tesis 
de autores cuyo pensamiento parece haber sido incorporado en for- . 
• ma importante en la Constitución peruana. Será tarea del lector so- 
meter a juicio crítico tanto la doctrina que inspira este pensamiento 
así corno el tratamiento legal que al tema se ha dado o, en todo caso, 
aceptar las concepciones, pero siempre previo proceso de reflexión 
que es inherente al quehacer universitario. _ 
Para Raúl Ferrero "La fórmula más adecuada a la actual coyun- 
tura es la que ha enunciado la democracia social: "Libertad hasta 
donde sea posible y planificación hasta donde sea necesario''. Así se 
• 
• 
• 
• 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 93 
viene logrando en algunos países que consideran que b iniciativa 
privada debe ser llamada a participar en -el planeamiento del desarro- 
llo, para que éste se logre con un sentido de comunidad y no de esta- 
tismq:.J'Ello supone que toda actividad económica sea puesta bajo el 
imperio de la ley nacional de modo que los centros de decisión estén 
en el país y que el sector público de la economía acreciente su radio 
de eficacia.(119) · , 
La revolución industrial y el notable crecimiento demográfico, 
así como los requerimientos de una sociedad que se masifica, han 
determinado que se acentúe la intervención del Estado en esferas 
que, hasta hace pocos años, quedaban libradas a la actividad privada. 
La democracia representativa, enfrentada a sistemas colectivistas 
compactos, ha comprendido por fin que la economía debe estar al 
servicio del hombre. Admite ahora activamente sos deberes de pro- 
moción económica, mediante una política fiscal, crediticia, de sala- 
rios y de seguros sociales, a fin de favorecer la redistribución de la 
riqueza y disminuir los desniveles en el tenor de vida''.(120) 
Joseph Folliet, plantea el problema acerca del derecho del Es- 
tado para intervenir en la vida económica y social, describiendo • 
ciertas posiciones que tratan de dar respuestas al problema: 
l. De un lado, la del liberalismo clásico que sostiene que el 
Estado no debe intervenir en la vida económica y social, porque su 
injerenci,a  perturbaría el juego de las leyes naturales que rigen la economia, 
El Estado no pasa de ser un ''gendarme'', encargado de proteger 
al pueblo contra las agresiones exteriores y de mantener un mínimo 
de honestidad y de ''fair play'' (libre juego) en la producción y 
• circulación de los bienes. La · celebérrima fórmula ''laissez faire, 
laissez passer'' (''dejar hacer, dejar pasar''), puede ser unida a la frase 
atribuida a Jefferson: ''El mejor Estado es el que se esfuerza por 
tornarse superfluo'', cercana al liberalismo clásico.(121) 
2. El neo liberalismo trata de revivir algunos de sus postulados, 
''Admite la intervención del Estado en la vida social (por ejemplo: 
para proteger a los débiles u organizar la previsión social), pero limita 
al mínimo su intervención en los procesos económicos. La doctrina • 
neoliberal va en camino de convertirse en la tesis común a todos los 
sectores patronales del mundo occidental''.(122) 
3. En el extremo opuesto, se encontrarían quienes exageran 
el derecho de intervención que Folliet llama Totalitarios de derecha ' 
y de izquierda: El fascismo de Mussolini cuya fórmula es ''nada fuera 
del Estado, nada sobre el Estado, nada contra el Estado'', rige para 
la vida económica y social con igual vigor que para la política y el 
• • • 
• 
94 Felipe lsasi Cayo 
comunismo que tiende a eliminar las estructuras capitalistas { que el 
fascismo prot.ege).(123) 
Folliet int.enta colocarse en una posición equidistante que, a 
nuestro juicio poco se diferencia del neoliberalismo, sosteniendo que 
"en virtud de su función propia, el Estado tiene derecho y el deber 
de intervenir en la vida social y económica del pueblo. Empero, de 
preferencia en forma excepcional e indirecta.(124) 
En efecto, la naturaleza de la intervención del Estado según 
Folliet puede ser clasificada en varias formas que no son necesaria- 
mente excluyentes: 
'' A. Negativa, es decir, bajo la forma de prohibiciones. 
• 
Ejemplo Social: Prohibición de dar empleo a menores de 
cierta edad. 
• Ejemplo Económico: Prohibición de importar determinados 
productos extranjeros. 
B. Positiva, bajo.la forma de obligaciones. 
Ejemplo Social: Obligación, para empleadores y trabaja- 
dores, de aportar al régimen de previsión 
social. ' 
Ejemplo Económico: Obligación, para una industria, de consu- 
mir materias primas nacionales. 
C. Indirecta, actuando en forma refleja sobre un sector de la eco- 
nomía o de la vida social. 
Ejemplo Social: Publicación de estadísticas para obtener 
un efecto psicológico sobre la población. 
Ejemplo Económico: Una disminución de los impuestos para 
lograr una disminución en los precios. 
D. Directa, atacando de frent.e los problemas. 
Ejemplo Social: La construcción de viviendas populares a 
costo reducido. 
Ejemplo Económico: La reforma agraria''.{ 125) 
No obstante, a juicio del autor citado, la int.ervención estatal 
debe estar limitada por: 
A. Los derechos de la personá que exigen la subsistencia de una 
zona de vida privada que permita conservar una libertad auténti- 
ca.(126) · 
B. Los derechos de los cuerpos intermedios, es decir los grupos 
organizados situados entre la persona y el Estado, tales como la fa- 
milia, el municipio, las asociaciones profesionales, etc.(127) 
C. La naturaleza misma del Estado, cuya función•  no consiste 
en asegurar el bien propio de las personas o de los grupos, sino en 
• 
• 
• 
ELE�IENTOS DE CULTURA POLITICA l)-;•  
lograr el bien común. Este exige, a su vez, que las personas y los gru- 
pos dispongan de cierto grado de libertad económica y social En 
virtud de su naturaleza misma, el Estado no es un empresario; sólo 
puede ejercer funciones de tal, en forma accidental y provisoria. Su 
función consiste en controlar a los empresarios para que su actividad 
se ajuste a las exigencias del bien común.(128) 
· D. La naturaleza misma de la vida económica, que exige un 
mínimo de autonomía, en tal virtud, concluye "que el Estado no 
es el gendarme de los liberales ni la providencia de los estatistas; es 
el árbitro soberano de los conflictos entre los particulares, el defensor 
de los débiles y el promotor del bien común. Todo ello exige que 
posea una política económica y social.(129) 
E. n consecuencia, su intervención será especialmente indirecta y se eJercera, : 
A) Mediante el control de las actividades privadas; 
B) Mediante el mantenimiento de las condiciones generales; 
C) Mediante la información y la educación del pueblo. 
"Resulta preferible, por ejemplo, que el Estado asegure condi- 
ciones generales que impiden la formación de fortunas exorbitantes 
y escandalosas, en lugar de tener que amputar tales fortunas median- 
te las leyes sucesorias''.(130) 
En tal virtud rechaza ''El planismo integral que conduce al 
totalitarismo. Sin embargo, los planes parciales, que dejan a la vida 
económica un margen de libertad y permiten el contralor democrá- 
tico de su funcionamiento, nada tienen de incompatibles con la 
moral cristiana''.(131) Personalmente no logramos advertir en qué 
puede afectar a la ''moral cristiana'' la intervención del Estado en la 
vida económica y social. 
En cuanto al derecho de ''nacionalizar'' determinadas empresas 
o sectores de la economía, Folliet manifiesta su conformidad, pero 
con carácter de excepción: ''Como medida penal. La nacionalización 
se convierte· en una especie de confiscación en este caso, que debe 
presentarse en forma excepcional y ser resuelta de acuerdo a la 
justicia más estricta''.(132) 
Como recurso supletorio. Cuando la carencia o imposibilidad 
de los particulares impide que la colectividad disponga de un bien o 
de un servicio, el Estado puede crear una empresa por sus propios 
medios.(133) 
Ahora bien, la Constitución peruana se distancia del Estado 
Gendarme (que se abstiene de intervenir en la vida económica y 
social del país) y del denominado Estado Bienestar (que absorbe 
virtualmente toda la actividad económica). Sin embargo, pone énfasis 
• 
• 
• 
• 
96 Felipe Isasi Cayo 
en la función promotora del Estado en el desarrollo económico y 
social, como hemos visto al tratar de la causa final del Estado. Es 
decir, que dentro de un marco de pluralismo económico que admite 
diversas formas de propiedad empresarial ( estatales, privadas, coope- 
rativas, autogestionarias, comunales, etc.), asigna al Estado una 
función activa en el desarrollo, no sólo a través de la planificación 
-a la que ya nos hemos referido- sino también mediante la actividad 
empresarial del Estado, promotora de la economía del país, presta- 
dora de servicios públicos y aspirante del desarrollo (Art. 113). In- 
clusive, el Art. 114 señala que, por causa de interés social o seguridad 
nacional, la ley puede reservar para el Estado actividades productivas 
o de servicios, pudiendo por iguales causas establecerse reserva de 
dichas actividades en favor de peruanos. 
*** 
NOTAS AL CAPITULO 5 
97. Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual; Buenos Aires, Ed. Ayarú, 
1953, p. 114 a 116. 
98. Folliet, Joseph, Iniciación Económica y Social. Buenos Aires, Ediciones del Pacíico, 
1956; en separata publicada por la Universidad de Lima, p. l. 
99. Linton, Ralph, Op. cit., p. 211. 
100. Linton, Ralph, Op. cit., p. 227. 
101. lbid, p. 232. 
J 02. )bid, p. 233. • 
103. lbid, p. 239 y 240. 
104. Rubio Marcial. "Para Conocer la Constitución Peruana": Lima, Mesa Redonda Edi- 
tores; 2a. edición, 1984, p. 81. 
105. Ruiz Eldredge, Alberto. Op. cit., p. 106. 
106. Recasens Siches, Luis -citado por Smith, Juan Carlos- en Enciclopedia Jurídica 
Omeba; Tomo XI, p. 819. 
107. Ibídem. 
108. Rousseau, Juan Jacobo. "Del Contrato Social o Principios del Derecho Político''; 
Edil. Cajica, p. 65, 66 y 67. 
• 
109. Sánchez Agesta, Luis. Principios de Teoría Política; Madrid, Editora Nacional, 1976, 
p. 132, 133 y 134. . 
• 
' 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 97 
11 O. Ruiz Eldredge, Alberto. Op. cít., p. 136. 
111. Ruiz Eldredge, Alberto. "Peligros de una convención del Mar'', en Informativo 
Machu Picchu; año 2, No. 2, febrero-marzo de 1986. 
112. Ferrero, Raúl. Op. cit., p. 147. 
113. Ferrero, Raúl. Op. cil., p. 147 y 148. 
114. Ferrero, Raúl. Op. cit., p. 153. 
115. !bid, p. 149 y 150. 
116. [bid, p. 150. 
117. lbid,p.151. 
118. Rabio, Marcial y Bernales, Enrique. "Constitución y Sociedad Política"; Lima, 
Perú, Mesa Redonda Editores, 1983, p. 236 y 237. 
119. Ferrero, Raúl. Op, cit., p. 150. 
• 
120. Ibídem. 
121. FoUiet, Joseph, Op. cit.; en Separata de la Universidad de Lima, p. 2. 
122. Ibídem. 
123. Ibídem. 
124. Ibídem. 
125. Ibídem. 
126. Ibídem. 
• 12 7. Ibídem . 
128. Ibídem. 
129. Ibídem. 
130. Ibídem. 
131. Ibídem. 
132. Ibídem. 
133. lbidem. 
• 
• 
98 Felipe Isasi Cayo 
• 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- Folliet, Joseph. "Inicíación Económica y Social''; Buenos Aires, 
Ediciones del Pacífico, 1956. 
- Rousseau, Juan Jacobo. ''Del Contrato Social o Principios del 
Derecho Político''; Buenos Aires, Ed. Cajica, 1957. - Sánchez Agesta, Luis. Principios de Teoría Política; Madrid, 
Editora Nacional, 1976. 
- Rubio, Marcial. ''Para Conocer la Constitución Peruana''; Lima, 
Ed. Mesa Redonda, 1984. 
- Poulantzas, Nicos. ''Poder Político y Clases Sociales en el Es- 
tado Capitalista''. 
- Hobbes, Thomas. Leviatán; Madrid, Ediciones Sarpe, 1984. 
- Ferrero Raúl. ''Ciencia Política; Teoría del Estado y Derecho 
Constitucional; Ed. Studium, 1970 . 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
CAPITULO 6 
• 
SISTEMA Y REGWENES POLITIC0S 
6.1 CONCEPTO DE SISTEMA Y REGIMEN POLITICO 
Para Maurice Duverger los regímenes políticos constituyen 
conjuntos coherentes y coordinados de-"fusfftücíonés políticas en 
vigor en un país y momento dados,(134) mientras que el�si_s���-- 
PQ�íticq . está 'referido a la interdependencia existente entre un· 
• régi- 
men político y el contexto social en que se desarrolla;(135) aun 
cuando califica y utiliza ambas expresiones como ''prácticamente 
sinónirnas''.(136) 
No obstante, Karl Loewenstein distingue entre el sistema polí- 
tico, que se refiere a· la estructura ideológica y que abarca una serie 
de regímenes políticos unidos por identidad o afinidad de sus ideo- 
logías y de las jnstituciones que a éstas corresponden; y el régimen 
político definido corno un tipo de gobierno, es decir, una concreta 
conformación de las instituciones del sistema político en una deter- 
minada sociedad estataL(�37) · 
El sistema político representa pues un ''género'' que agrupa 
distintas ''especies'' de gobierno o régimenes políticos. 
6.2 CRITERIOS DE CLASIFICACION 
En la perspectiva de un trabajo científico con pretensiones de 
validez universal, objetividad y asepsia ideológica, acaso la tarea más 
difícil sea la clasificación de los sistemas políticos y sus formas de 
gobierno, ya que todas las clasificaciones clásicas encubren ciertos 
juicios de valor, como si su formulación estuviera inspirada en la idea 
de distinguir los sistemas ''buenos'' de los sistemas ''malos'', ubican- 
do de un lado a los ''amigos'' y del otro a los "enemigos", 
• 
100 . Felipe lsasi Cayo 
• 
Otros intentos de clasificación se basan en el aspecto meramente 
formal-legal, es decir, que parten de la concepción de Estado consa- 
grada en el derecho positivo, lo que dará una visión parcial y equí- 
voca del sistema político, pues no siempre la ley escrita corresponde 
a la realidad social. 
Igualmente suele olvidarse las configuraciones transitorias o 
intermedias, las influencias de un sistema respecto de otro y las 
consecuentes fórmulas mixtas existentes en la realidad como testi- 
monio de que ésta es más rica y dinámica que las teorías. Claro está 
que para efectos académicos es necesaria una cierta simplificación, 
pero ello no debe esconder el hecho de que en la vida social no exis- 
ten "formas puras", 
En opinión del autor la clasificación de los sistemas políticos 
debe comprender el análisis de las ideas 
• políticas que inspiran el 
derecho positivo, el modelo diseñado en el propio 'derecho escrito 
y la constatación de su desenvolvimiento en la realidad social, sin 
juicios de valor por medio. 
Asimismo, debe usar como marco de referencia no sólo aquello 
que constituye históricamente el telos ideológico de la Constitución, 
esto es, la distribución, limitación y control del poder político; sino 
además, el modelo económico en que se desarrolla cada sistema 
político. Ello permitirá advertir los límites de los criterios teóricos 
de clasificación; reconociendo, por ejemplo, cómo ciertos sistemas, 
tradicionalmente ubicados dentro de la autocracia -en base a las ins- 
tituciones formales de poder que, ciertamente, expresan una concen- 
tración del poder político- presentan una distribución y control 
del poder económico. Igualmente, ciertas sociedades que se encuen- 
tran organizadas como Democracias Liberales y formalmente, al 
menos, admiten una distribución del poder político y un régimen de 
libertades públicas, muestran en su desenvolvimiento social una con- 
centración del poder económico, en grado tal, que compromete la 
libertad e igualdad en términos reales, convirtiendo en una simple 
ilusión, la propia distribución y control del poder político que 
proclaman. 
En esta perspectiva, hemos de utilizar elementos de las clasifi- 
caciones de Maurice Duverger y Karl Loewenstein y aunque no 
creemos haber logrado un modelo objetivo, sí estaremos en condi- 
ciones de cuestionar sus criterios de clasificación. 
En este sentido, habremos de observar que, al igual que Maurice 
Duverger, Karl Loewenstein incurre en cierta contradicción, desde 
que reúne en un mismo sistema político, denominado "autocracia", 
regímenes cuyas ideologías son tan distintas que debieran haber sido 
t 
• 
• 
• 
J,LE1'1ENTOS DE CULTURA POLITICA 101 
calificados como sistemas políticos diversos (monarquía, comunismo, 
fascismo y nazismo). Ello se explica porque Loewenstein encuentra 
en dichos sistemas un elemento común que es determinante en su 
Teoría de la Constitución: la-concentración del poder político como 
hecho concreto y objetivo que le permite distinguir "la autocracía" . 
del Sistema del "Conatitacionalísmo Democrático'', representado 
por regímenes cuya nota común es la distribución, limitación y con- 
trol del poder. Creemos, sin embargo, que hay otros ingredientes 
que pueden ser tomados en cuenta: la estructura económica, el telos 
de la concentración o distribución del poder político, la temporali- 
dad, permanencia y efectividad de dicha concentración del poder, 
etc. 
Maurice Duverger distingue entre el Sistema Político de la 
Democracia Liberal y los Regímenes Autoritarios. El Sistema Polí- 
tico de la Democracia Liberal se caracteriza por un poder político 
basado en la teoría de la soberanía popular: lo_s gobern• antea son 
_ elegidos.por medio· de eleccíones.Iíbres y competitivas con sufragio 
• 
universal; la estructura de gobierno se basa en el pluralismo político 
y en una cierta separación de poderes, las prerrogativas de los gober- 
nantes están limitadas y los gobernados gozan de libertades públi- 
cas.(138) 
• En lo económico, Duverger, advierte como elemento común en 
todos los regímenes del Sistema de la Democracia Liberal, la apro- 
piación privada de medios de producción, cierta subordinación del 
sector público, aunque más desarrollado e partir de le segunda revo- 
lución industrial (1914); sensibilidad e la crisis económica que genere 
distancias excesivas en materia de ingresos, lo que suele ser fuente de 
violencia; 'y un cierto consumismo material que distrae al hombre en 
lo que respecta a las necesidades' esenciales pare su realización como 
ser humano, con la consecuente frustración.(139) 
En el denominado Sistema Político Autoritaria (autocracia o 
monocracie según Loewenstein), Duverger reúne también regímenes 
políticos diversos en cuento a su orientación económica e ideológica 
(y por ello para nosotros verdaderos sistemas políticos no Identifica- 
bles); cuyos elementos comunes serían el rechazo del pluralismo y 
prohibición o limitación de la oposición; supresión de elecciones 
competitivas sustituida por elecciones plebiscitarias con candidatos 
únicos o por la ausencia total de elecciones; rechazo de la separación • 
de poderes, sustituida por la concentración de la autoridad en manos 
de un hombre o de un partido único o de un comité; y ausencia de 
libertades públicas y sus garantíes.(140) 
Sin embargo, el propio Duverger expresa que mientras que los 
• - 
102 Felipe Isasí Cuyo 
• 
Regímenes de la Democracia Liberal tienen en común los ·mismos 
caracteres fundamentales; Íos regímenes autocráticos ag_rupan una 
diversidad- heterogéñea·:· Las Dictaduras Socialisias se-ba�an-eñ-1ii 
ck>minación de un partído"6nico. que f\tnci.QnJI. en �-'!!arco constítu- 
_cciaos,n al de un régimen de asamblea, fundado en elecciones móñolíti- se apoyan en la ideología marxista.(141) Las Dicta.c:!uras Conser- 
' �l!.<!Qras funcionan en un _conte?tt_o capitalista; pretenden rechazar 
• toda Ideología o se amparan "en la iqe8!ogía'fascista, descansan sobre 
la autoridad personal de un jefe ''providencial'' ·que se apoya en el 
ejército o en un partido único militarizado,(142) y las Monarquías 
.Tradicionales f,uncionan en países de capitalismo arcaíce.basado so: 
bre la propiedad agraria rñiis que la industria y el comercio, descansan 
sobre la sucesión-·heredit¡¡ria de un rey ii de una clase aríatocrática y 
adhieren a la ideología conservadora tradicional cuyo fundamento 
es la religión.(143) . 
Hay una diferencia adicional: Mientras que las dictaduras socia- 
!ifilas se autoproclaman ''transitorias'', como un "mal necesario" para 
terminar con la sociedad injusta hacia una sociedad mejor sin clases 
sociales; las díctaduras.conservadoraa se proclaman definitivas, criti- 
cando al liberalismo que lo suponen incapaz para mantener el orden 
capitalista y las desigualdades entre· las clases sociales que estiman 
irremediables y necesarias.(144) 
6.3 REGIMENES POLITICOS EN EL SISTEMA DE LA 
DEMOCRACIA LIBERAL • 
• ' 
Si los sistemas políticos se distinguen por el contexto socio- 
económico en que se desarrolla la lucha política; los regímenes 
políticos, al interior del sistema de la democracia liberal, se diferen-' 
cían por el carácter de las relaciones entre los diversos órganos de 
poder, que se encuentran separados pero coordinados; por el grado 
de dependencia existente entre dichos órganos de poder, y por el 
mayor peso que se atribuye a uno con respecto de los demás. 
Si deseamos ser más precisos, diremos que lo que determina la 
forma específica de gobierno en la democracia liberal, es la forma 
de estructuración del Poder Legislativo o Parlamento y el Poder 
E;je_cutivo o Gobierno y··la naturaleza de las relaciones en�e-ambos:·- , 
6.3.I Democracia Directa • l 
• 
• 
La Democracia Directa ha sido el modelo de las ciudades-Estado 
de los griegos. El pueblo en su totalidad se reunía en asambleas o 
• 
• . ' . ' 
1 '. 
ELEMENTOS DI:. ('ULTURA POLITICA ,l()_� . ' 
• 
• ·' 
comités para la toma de las decisiones en el campo judicial. La 
clásica doctrina de la separación de los poderes legislativo, ejecutivo 
y judicial no era conocida. Empero, se asignaba las funcione i- 
nistrativas a magistrados, desprovistos de-po er po ítíco, por poco 
tle1npo -y cut, atriBuc1ones muy limitadas. La técnica plebiscitaria, 
era característica. ( 145) . 
· - Estudiamos este régimen en la moderna Democracia Liberal, 
porque aún se puede observar, en algunos cantones suizos, rezagos 
de este modelo. Además, la democracia representativa viene tomando 
esta técnica en algunos países en la toma de decisiones políticas 
• fundamentales y de control . 
6.3.2 Gobierno de Asamblea • • 
• El Gobierno de Asamblea es el menos conocido de los regíme- 
nes políticos. Sin embargo, funcionó en la época de la Revolución 
Francesa y se le atribuye la responsabilidad de la Dictadura de Robes- 
pierre y el Terror. 
En este tipo de gobierno, una asamblea de r�yese.E_�E.��s d
p " - 
el 
- - 
·-u- -e blo concentra todos los_poderes_ _ sin mas control que el del electo· 
_rago .que, 11.\_ renueva ......-- - -- ---- _pe_r:i99-icamen?l...:.. �} E.ie.J:.utivo está estric-t amente 
sometido a la asamblea que lo designa o remueve, como a un simple 
servidQr. La delegación en el Ejecutivo es meramente técnica y no 
• 
confiere "poder". Funciona sobre la base de una cámara única que 
no puede ser disuelta ni controlada porque no· existe un ''poder'' 
Ejecutivo provisto de mecanismos de contrapeso respecto de sus 
decisiones.(146) No h-a y-� P resid-e-n te-  - n-i- Jefe de Estado, salvo como 
fi�ra �eremonial, -· - 
-- 
La Constitución de la Il Repú- blica de Fra•n. -c ia de 1848 retomó 
este modelo y lo repitió en varias etapas de su historia, y Suiza tam- 
bién ha hecho lo.pr-o pio transitoriamente en 1848.(147) · Bmpero, lo que resulta revelador a efectos de someter a juicio 
crítico las tradicionales clasificaciones de sistemas y regímenes polí- 
ticos, es que la constitución soviética de 1936 y algunas otras repú- 
blicas socialistas han adoptado este modelo que corresponde al 
sistema de Democracia Liberal.(148) Ello indica el grado de influen- 
cia existente entre los diversos sistemas en un mundo cada vez más 
comunicado, pero Loewenstein advierte en este fenómeno la inefi- 
cacia del archidemocrático Gobierno de Asamblea, proclive a la 
concentración del poder e'n un sólo órgano político y que favorece 
._ -a...r-e gím�nes del sistem-- . .. . _ ... ·a-  au-t oéráti�.(149) ' - - . - - - 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
1 ()4 • Felipe Isas, ('a),, 
/" 
• • ·' '/ 
. ·� . •· 1.J • . ·, ' 
6.3.3 Régime11 Parlamentario . , ' • •/  
• • 
No todo régimen en el cual existe un parlamento, puede ser 
llamado parlamentario, sino aquél en el cual se .aspíra a un equilibrio 
entre el órgano del .poder legislativo y ejecutivo aunque sea dicho 
en verdad, nunca logrado- para cuyo efecto comparten las tareas 
de determinar las decisiones políticas fundamentales de la sociedad • 
estatal y se distribuyen las atribuciones de control político. Entre· 
ambos órganos de poder se produce una inte ndencia 2gi:-i�- 
- gración, es decir, que el Ejecutivo es una emanación e -Parlamentó y está integrado por miembros del mismo, asegurando el control de 
las cámaras sobre el gobierno; así el Ejecutivo es nombrado y re�o- 
vido por el parlamento y responde ant.e._este a travéi¡_@ .los.procedí-, 
míén- t·o-s  d. e-r-  1n
--t e rpelacio� n y ceng¡_l:l!_de los ministros.(160) - � 
El Ejecutivo tiene un cierto carácter dual: existe de un lado, 
• un jefe de Estado que no goza de mayor poder conservando atribu- 
ciones ceremoniales, y un Jefe de Gobierno, del otro. El Primer 
Ministro es el verdadero detentador del poder que, en su calidad de 
jefe de gobierno, dirige la marcha de la administración.(151) 
La capacidad de controljrecíproco entre estos poderes es un 
elémento ·típicamente parlamentario: El parlamento puede censurar 
a los ministros o restarle confianza con lo cual la ejecución de las 
decisiones políticas por parte del gobierno dependerán del respaldo 
del parlamento. Al mismo tiempo, �l gobierno tiene la fa.9..ultad_de 
_rli¡¡olye_r las cámaras y convocar a eleccione�, J!9niendo.al detentador_ 
. supremo-del -poder -� el pueblo como árbitro decisivo, en caso de 
conflicto irreconciliable entre el- 
• 
 L. e gislativo y el Ejecutivo.(152) ' ,, 
'"i..· • 
6.3.4 Régimen Presidencial . "- 
' • 
Mientras que el modelo parlamentario representa una interde- 
pendencia de los órganos de poder mediante la int.egración, es decir, 
la unión o fusión del Parlamento con el Gobierno, constituyéndose 
éste con miembros de aquél, de modo que las tareas de uno exigen 
la directa cooperación del otro antes o después de la toma de deci- 
• siones; en ·el Régimen Presidencial existe una interdependencia por 
coordinación, lo que significa que cada órgano de poder es auténti- 
came_nte autónomo en el ejercicio de las tareas que le confiere la 
conatítucíón, aunque se encuentren obligados a cooperar en determi- 
nados ''puntos de contacto'' previamente establecidos.(153) 
Como señala Duverger, Parlamento y Gobierno ''están conde- 
nados a vivir juntos sin poderse separar: Es un matrimonio sin dívor- 
• 
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• • • ,-, • • • - 
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BIOLIOTEr:A • 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA I ' • • 105 
oe LtMP.. 
cio.(164) En el régimen presidencial no se plant,ean cuestiones de 
confianza entre el Ejecutivo y el Parlamento. El Gobierno no tiene 
responsabilidad política frente al Parlamento ni puede ser censurado 
ni interpelado por el Legislativo. A su vez, el Presidente carece dé 
facultad para disolver las cámaras. - 
El-Presidente es el verdadero detentador del poder político y 
conforma un ejecutivo único, no dual como en el parlamentarismo. 
El es· Jefe de Estado y Jefe de gobierno. Sus ministros son magis- 
trados admlñistrativos denominados Secretarios de Estado que no 
forman un órgano colegiado como el Consejo de Ministros, sino que 
asisten al Presidente en la toma de decisiones. Los Secretarios de 
Estado no detentan poder político. El Presidel!!é_��-E!l�gido .�or el 
pueblo, lo que explica que �..2.pueda ser de�jb�<Jo 1>9r elParlamento, 
El-·Régimen Presidencial Clásico opera en los Estados Unidos 
de Norteamérica. . ·,, 
6.3.5 Algunas Configuraciones Intermedias \ 
Como hemos indicado la realidad política es más rica y trascien- 
de el mundo de los conceptos clasificatorios. Las formas "puras" 
concebidas a partir de una captación y clasificación de ciertos ele- 
mentos de la realidad, van desapareciendo por efecto del dinamismo 
de la vida social, produciendo configuraciones mixtas o íntermedias 
que resulta interesante describir brevemente. 
6. 3.5.1 El Pres�nc . -• · ' 
- -- ial-i-s· m o ' 
El Régimen Presidencialista representa una aplicación defor- 
mada del Régimen Presidencial clásico por debilitamiento de los 
poderes del Parlamento y la hipertrofia -de los poderes del Presiden· 
te.(155) Consiste en incluir en un Régimen Presidencial un elemento 
del parlamentarismo cual es la capacidad de interpelación y censura 
de los ministros. El Parlamento podrá derribar al gabinete, pero no al 
Presidente que es elegido por el pueblo. A su vez el Presidente puede 
disolv, er el Parlamento, por lo que puede.  a. firmarse que el Presidente es mas poderoso que el Parlamento. . ., -·  · 
-- -- .:- - , 
' ' .. � I • .... . p - 
• • • 
6. 3.5.2 Regímenes Semi­Presidenciales \: . ·,.  · 
Aunque la denominación llama a confusión, son regímenes 
parlamentarios a los que se ha incorporado la figura de un-Presidente 
·.elegido por-el pueblo, como ocurre con la reforma constituc1oiiaf 
francesa de 1962. ·· 
• • 
• 
• 
106 Felipe lsasi Cayo 
• 
Se ,conserva aquí Jas c™1;erísticas de un Go.b.ierno P!!IJamen!_a- 
rio_ _c omo son: integración del gabinete con miembros del 
• Parlamento, 
control parlamentario del Ejecutivo, etc. Pero la circunstancia de 
que ·el Jefe de Estado sea elegido por el pueblo le confiere mayor 
estabilidad y mayor poder que en el Régimen Parlamentario Clási- 
co.(166) 
• 
6.3.5.3 Gobierno Directorio 
Este tipo de gobierno no puede ser clasificado válidamente 
entre los modelos clásicos: Parlamentario o Presidencial. Puede asi- 
�ilarse al.Régimen.de Asamblea, con la diferencia que esta· forma 
• de gobierno opera bajo el sistema de cámara única mientras que el 
Gobierno Directorio ostenta una asamblea bicameral. Sin embargo, 
por la similitud con el modelo de asamblea lo estudiamos como una 
configuración intermedia. 
El elemento tipificante para determinar el Gobierno Directorio, 
es .la constitución de un Ejecutivo colegiado que ejerce conjunta- 
mente las funciones de ejecución política. 
El caso típico de Gobierno Directorio es el régimen suizo, dise- 
ñado en la Constitución de esa Confederación de 1848, revisada en 
1874.(157) 
El detentador supremo del poder desde un punto de vista for- 
mal. es la Asamblea Federal conformada por una cámara baja 
(natíonalrat). o Consejo Nacional, y una cámara alta (stiinderat) o 
Consejo de los Estados. La asamblea designa al Ejecutivo denomi- 
nado Consejo Federal, compuesto por siete miembros; por el lapso 
de cuatro años. Siempre desde el punto de vista formal, este C• onsejo 
Federal es un agente subordinado de la asamblea y actúa, como 
hemos dicho, en forma colegiada. NJ) existe un Jefe de Estado ni un 
Jefe de Gobierno, detentador real del poder, sino un Presidente del 
Consejo Federal designado en forma rotativa entre sus miembros, 
por el período de un año, cuyas funciones son meramente protoco- 
lares.(168) 
En la práctica, el Consejo Federal se erige como el real director ' 
de la sociedad estatal, porque si bien es elegido por las cámaras, éstas 
no pueden removerlo hasta la expiración de su mandato.(169) 
Sin embargo, la estabilidad política que ostenta la Confedera- 
ción Suiza es explicada en el respeto a las opiniones del Parlamento, 
• de modo que los cambios de política suelen producirse cuando las 
cámaras cuestionan la forma de gobierno del Consejo Federal.(160) . 
• 
• 
l·Lt�ll·NlOS D�-( LL.fURA POLITICA 1 ()7 
6.4 SISTEMA POLITICO AUTORITARIO - 
• Reiteramos que según Duverger, mientras que la Democracia 
Liberal ostenta una categoría homogénea de regímenes políticos, 
basado en el pluralismo electoral, la separación de poderes y el con- 
• 
trol parlamentario en un marco capitalista fundado en la propiedad 
privada de los medios de producción; los regímenes de la Autocracia 
. constituyen verdaderos regímenes heterogéneos: ''Las dictaduras 
socialistas se basan en la dominación de un partido único, cp..te fun- 
ciona en el marco constitucional de un régimen de asamblea funda�o 
en elecciones monolíticas; se apoyan en la propiedad colectiva de los 
medios de producción; se inspiran en la ideología marxista; funcio- 
nan tanto en naciones industriales como en países subdesarrollados. 
Las dictaduras conservadoras funcionan en un contexto capitalista, 
generalmente pueden darse en países desarrollados. En cuanto a su 
inspiración, invocan la ideología fascista o pretenden rechazar toda 
ideología. Descansan sobre la autoridad personal de un jefe provi- 
dencial, que se apoya ya en el ejército ya en un partido casi militar". 
Las monarquías tradicionales funcionan en países subdesarrollados, 
en los que se conserva un capitalismo arcaico, basado sobre la propie- 
dad agraria, más que en la industria o el comercio; descansan sobre la 
sucesión hereditaria de un rey y de una clase aristocrática, se adhie- 
ren a la ideología conservadora tradicional en la que la religión sigue 
desempeñando un gran papel.(161) 
El único elemento común está determinado por su rechazo al 
pluralismo y la prohibición o la limitación estricta de la oposición, 
la supresión de las elecciones competitivas, que son sustituidas por 
elecciones-plebiscito con candidatos únicos o por la ausencia total 
.de elecciones, el rechazo de la separación de poderes, sustituida por 
la concentración de la autoridad en manos de un hombre o de un 
partido único, la ausencia o el carácter ilusorio de las libertades 
públicas y de sus garantías. Todo ello define la noción de Sistema 
Político Autoritario, en contraste con el sistema liberal.(162) 
Sin embargo, como hemos visto, el diverso telos ideológico que 
inspira la concentración del poder, determina una distinción capital 
entre los regímenes autoritarios: los regímenes socialistas proclaman 
que su autoritarismo es provisional, con el solo objetivo de preparar 
la implantación de una democracia más auténtica. Por el contrario • 
. y de hecho, presentan una distribución del poder económico cuyo 
precio es la concentración del poder político. Las dictaduras conser- 
vadoras consideran definitivo su autoritarismo. Estiman que la demo- 
cra-c ia )' el liberalismo se manifiestan ineficaces e impotentes, y que 
• 
• 
• 
, 
• 
108 
las sociedades humanas deben ser sometidas permanentemente a la 
férula de una autoridad fuerte.(163) 
6.4.1 Dictaduras Socialistas o Democracias populares 
Las Dictaduras Socialistas llamadas en algunos casos "demo- 
cracias populares'' para destacar la distribución del poder económico 
hacia el pueblo, en cuya representación se concentra el poder polí- 
tico; se caracterizan en lo económico, porque sus constituciones 
definen de modo preciso una estructura socio-económica basada en 
la apropiación colectiva de los medios de producción. 
Existe, no obstante, un sector privado que, aparentemente es 
sólo transitorio, y no tiene influencia política. La pequeña y mediana 
propiedad agraria, artesanal y el sector de profesionales, están permi- 
tidos de actuar de acuerdo con las reglas de un mercado capitalista; 
pero, por lo general, constituyen fuente dé ingresos adicionales no 
muy importantes, porque los compradores gozan de posibilidad de 
acudir al Estado en procura de los productos y servicios.(164) 
Existen dos tendencias que se disputan la hegemonía respecto 
de la técnica más adecuada para lograr la socialización de los medios 
de producción: 
A) El Microsocialismo consistente en la socialización de las 
• • ' empresas en base a la transferencia de propiedad de las mis· • • mas a sus trabajadores; y 
B) El Macrosocialismo equivalente a una colectivización de 
. \ producción a nombre de la nación, en la que los trabajado· 
! res no se convierten en dueños de sus empresas.(165) 
\ El Microsocialismo dificulta la planificación y coordinación de 
• la producción y el mercado en función de las necesidades del pueblo, 
1 pero favorece la iniciativa de los trabajadores de las empresas, com- 
1 parable con la iniciativa privada de 11\ democracia liberal. 
• 
• El Macrosocialisrno limita la iniciativa, pero facilita el planea- 
miento de la producción en función de las necesidades de la pobla- 
ción y el control de los precios, liberando a los protagonistas de la 
• producción de los criterios de mercado que en el microsocialismo 
• 
• aparecen como un rezago de la economía capitalista . '-...... Sobre el particular Duverger se pregunta "Si no sería interesante 
conservar y desarrollar el sector privado dentro de la economía 
socialista, a fin de favorecer la innovación. Puede afirmarse, cierta· 
mente, que el socialismo asegura mejor que el capitalismo la investi- 
gación coordinada, sin perspectiva de rentabilidad inmediata, que 
es propia del des-a rrollo actual de la ciencia. Los descubrimientos 
• 
ELl:.l',IEN1"0S DE CUL 1"URA l'ÜLITICA 1 !)lj 
• 
recientes más importantes -por ejemplo, la energía atómica+ se han 
reil.Íizado I una mediante técnicas socialistas: ya en el 'sector público ' de economía dé' guerra, . ya1 con. cargo al fondo' "de investigaciones 
•  •  1 • ' ·, ,  • ' ' • • •  
estatales. Pero la· innovación · cotidiana resulta poco 'favorecida por 
110 sistema !:�ue apenas permite a lo� :'individuos 'con. espíritu reno- 
vadór intent.ar su oportunidad. Tal vez sería útil permitir algo más en 
este sentido, dejando, por algún "tiemJ?O, un' mayor margen de inicia- 
tiva en dicho" terreno', al modo que se. permite por ejemplo, � Jo� 
inversionistas extranjeros.' Los países socíalístas no' han considerado 
por "ahora ei problema con suficiente profundidad. Tal vez el desarro- 
iio de la autogestiónlesIlevaría a éllo''.(166) Elnuevo ordenamiento 
�co�ómico cié· ;1a República Popular China, y 1� importantes �ef or- 
mas soviéticas parece haberle dado razón. . 
Desde el purito de vista ideológico, el pensamiento marxista ha 
expre. sad. o.  que or. i. ginalmente.  el . hombre vivía en un estado de comu- ' ' 
nismo primitivo: Los medios de producción (lugares de caza, de 
rec�lección y d. e .c , ultivo) eran propiedad colectiva; .y que cu' ando ) 
aparece l� .propiedad privada, con la. _agricultura sedentaria, se pro- 
duce un proceso i;l.e_ acumulación de tierras . y .luego talleres, cuyos 
dueños exp.l otan, a los n' o. , propietarios de los medios de producción 
que se ven. obligados a venderles! su fuerza de trabajo por un salario, 
en. cuya relación se. produce la plusvalía, que es la utilidad del em- 
' • 1 • • 
pleador, parte no pagada del. trabajo, fuente de riqueza. El Estado 
• surge, entonces, como un ins•t rumento. de dominación de la clase de 
los propietarios que debe ser superado mediante una revolución 
proletaria que instaure un Estado que sirva de medio. de construc- 
ción del socialismo, dirigido por el proletariado, y en el que todavía 
habrá opresión, pero de la mayoría sobre la minoría. Este Estado 
Socialista tendrá carácter transitorio hasta alcanzar la eliminación 
• 
de las clases sociales, lo que para algunos signüica la desaparición del 
Estado: El Comunismo. Esto no significa que deje de observarse 
ciertas reglas, si�o que no serl · necesario imponerlas por 1a· coac- • 
ción. Las dictaduras socialistas o proletarias o democracias po- 
pulares, se erigen en el poder sobre la base de un Partido Unico 
• 
que constituye ''la fuerza dirigente y orientadora de la sociedad 
soviética y el núcleo de su sistema político, de las organizaciones 
estatales y sociales ... '' como señala el Art, 60. de la Constitución 
Soviética de 1.977. Esta constitución señala. que ''En Rusia, todo el 
poder pertenece al pueblo. El pueblo ejerce el poder estatal a través 
de los soviets de diputados populares y les rinden cuenta de su ges- 
tión'' (Art. 2). Asimismo, reconoce el sistema ele ''elecciones de di· 
putados por sufragio igual: cada elector tiene un solo voto; todos los 
• 
• 
110 Felipe Isasi Cayo 
electores participan en las elecciones sobre bases iguales (Art. 97). 
El control de la expresión de voluntad de los electores está prohibido 
(Art. 99). Empero, sólo ''tienen derecho a presentar candidatos a 
diputado las organizaciones del Partido Comunista de la Unión So- 
viética, los sindicatos, la Unión de Juventudes Comunistas Leninistas 
de Rusia, las cooperativas y otras organizaciones sociales, las colecti- 
vidades laborales, así como las asambleas de unidades militares'' 
(art. 100). Habría que examinar el grado de control oficial de estas 
organizaciones para poder determinar si realmente se trata de eleccio- 
nes enteramente libres, aunque la sola restricción para la postulación 
de candidatos anuncia un intento de evitar que un ciudadano común 
y corriente que no se encuentre compenetrado con la ideología so- 
cialista pueda acceder al poder. 
A pesar de todo ello, es posible observar que los criterios esbo- 
zados para clasificar los sistemas políticos encuentran sus límites de 
aplicación, porque la constitución soviética que, según el modelo 
clasificatorio, nos orientaría a ubicar a la Unión Soviética como parte 
del sistema autocrático, reconoce ciertos elementos de la democracia 
• como la separación de los Órganos de poder y las elecciones competi- 
tivas, además del reconocimiento de los derechos fundamentales de 
la persona humana, dentro de lo que corresponde un nuevo estilo 
autodefinido por la Unión Soviética como Democracia Socialista. 
En todo caso, resulta imposible sin un estudio de campo- estable- 
cer la efectiva vigencia de los principios e instituciones enunciados. 
6.4.2 Las Dictaduras Conservadoras 
------ -- - 
\ - 'Lils-dictaaurás conservadoras tieñ"éñ. como finalidad defeñder-üñ 
· "sistema de producción amenazado o que se cree amenazado por la 
• fragilidad del orden establecido frente a las tensiones sociales que- 
• origina el sistema de producción, como ocurre con el sistema capíta- 
• · lista en el que la gran industrialización, suele eliminar del mercado 
a las pequeñas empresas y agricultores y cuyo desarrollo tecnológico 
orientado a la optimización de la rentabilidad en base al ahorro del 
costo de la mano de obra, tiende a generar desempleo, acrecentando 
las distancias económicas entre las clases sociales, cuyos sectores más 
empobrecidos dejan de identificarse con el "sistema de creencias" 
vigente en la sociedad pugnando por la transformación del sistema 
de producción.(167) • 
• 
Ante esta situación suele interpretarse que el sistema democrá- 
tico ha llegado a una ''situación límite''; que es incapaz de mantener 
el sistema a partir de los mecanismos de distribución y control del 
• 
ELE�!ENTOS DE CULTURA POLITICA 1 1 1 
- 
poder político, las libertades públicas, el pluralismo político, etc. 
En consecuencia, se propicia el ''mantenimiento del orden'' (168) 
frente al ''peligro'' revolucionario que pugna por instaurar el desor- 
den y la anarquía y que pretende eliminar las ''desigualdades natu- 
rales'' existentes en la sociedad, actividad que pone en peligro a la 
nación misma. Para ello se difunde la necesidad de concentrar el po- 
der político en una mano fuerte, un dictador, que surge como un 
''mesías'' para salvar el sistema y la propia integridad de la nación 
que, denunciando la ineficacia de la democracia, pretende afirmarse 
en un régimen de dictadura que se autoproclama como solución 
definitiva y permanente. 
Para afirmarse en el poder, el dictador recurrirá a la fuerza 
material del ejército o de un partido militarizado y otros - medios 
directos de acción sobre la población orientados a eliminar la oposi- 
ción política, tales como la represión legal o ilegal y la propaganda. 
La primera atemoriza, la segunda ''idealiza'' la imagen del dictador 
para atraer a la población.(169) 
El tipo clásico de dictadura conservadora es el Fascismo. Em- 
pero, como señala Maurice Duverger, el término fascismo es impre- 
ciso. En el sentido más estricto y más riguroso, designa al régimen 
político que funcionó en Italia de 1922 a 1945, en el que el poder 
pertenecía al Partido Nacional Fascista. 
En el sentido más amplio designa todas las dictaduras conserva- 
doras.(170) 
Para el autor citado, en un sentido intermedio, debe entenderse 
como fascista a una forma específica de dictadura conservadora que, 
en el marco de un país industrializado, se apoya en un partido único 
y en las técnicas más modernas de la propaganda. Así, la Alemania 
nazi sería el tipo más elaborado de fascismo cuya versión original 
es la Italia de Mussolini.(171) 
El fascismo, ubicado en una sociedad industrializada, hace 
caudal de la amenaza del comunistno que suprimirá la propiedad 
privada de los medios de producción, con el objeto de obtener el 
apoyo de la población aunque tal peligro no exista. Basta la creencia 
del pueblo de que ese peligro existe, como ocurriera en Alemania 
e Italia.(172) 
Los representantes del gran capital defenderán este régimen 
dictatorial en protección de sus intereses. Las clases medias y el 
campesinado serán reclutadas por el descontento frente a una situa- 
ción de crisis, y por el disfraz innovador que caracteriza al fascismo 
que enarbola banderas nacionalistas y, en algunos casos, revoluciona- 
rias como e11 la Alemania nazi cuya autoproclamación ''socialista'' 
• 
112 Felipe l sasi Cayo 
cautiva a la juventud y a las masas más empobrecidas, desocupadas 
o subempleadas.(173) 
Pero el modelo económico del fascismo tampoco favorece a la 
burguesía. Se apoya en grandes empresas modernas que sacrifican la 
mediana y pequeña propiedad industrial, por medio de la absorción. 
El corporativismo, método para incorporar al aparato oficial toda 
organización empresarial o laboral, controlando su funcionamiento, 
sacrifica la iniciativa privada defendida por la economía capitalista. 
De igual modo las clases medias y proletarias se verán defraudadas 
en su espíritu de cambio, ya que el fascismo no es auténticamente 
innovador porque sus reformas superficiales están realmente orien- 
tadas a solidificar el sist.ema, así como a incorporar las organizaciones 
sociales dentro del aparato estatal para poder controlarlas e inmovi- 
lizarlas. 
6.4.3 Monarquías Tradicionales 
El sistema político que se caracteriza por la monopolización del 
poder en una persona (rey, reina, emperatriz, emperador) que gobier- 
na por derecho de nacimiento, en el contexto de una economía ,'  
agraria que concentra la propiedad de grandes extensiones de tierra 
en favor de las familias aristocráticas; es el modelo de Monarquía 
Tradicional, extendido desde Europa antes de la Revolución Francesa 
de 1789. 
Duverger recuerda que las actuales monarquías europeas no 
pueden ser identificadas con el sistema de monarqufa tradicional, 
porque aquellas conservan a los reyes o reinas como simples símbolos 
que no son reales detentadores únicos del poder político, sino que 
se ciñen a las reglas de juego de la Democracia Liberal (174) caracte- 
rizada por el pluralismo político, separación de poderes, régimen de 
libertades ciudadanas, etc. 
En la Monarquía Tradicional el fundamento de la concentración 
del poder político en un único detentador, radica en la idea del rey 
como enviado de Dios y en la necesidad de conservar el carácter 
''natural'' de la sociedad y la tradición. 
Esta ideología conspira contra la economía de mercado que se 
ve sometida a reglas jurídicas que limitan la libertad de empresa, la 
competencia, la circulación o transmisión de la propiedad, la movili- 
dad de la mano de obra y otros mecanismos propios del capitalis- J 
mo.(17 5) Esto explica los fenómenos revolucionarios de Europa 
como la Revolución Francesa cuya burguesfa encabeza la lucha 
ELEMENTOS Dl· CULTURA POLlTl("A 1 1 -� 
contra la Monarquía acompañada por el resto del denominado Tercer 
Estado, campesinos, artesanos, pequeños comerciantes. 
En la Monarquía Tradicional se confunde el patrimonio perso- 
nal del rey con el patrimonio del Estado, señalándose que el rey 
cuidará mejor del patrimonio nacional porque lo tratará co1110 
propio.(176) 
Desde el punto de vista político el rey no dará cuenta de sus 
actos de gobierno sino a Dios, ·10 que descarta la existencia de los 
mecanismos de control y limitación del poder, como la separación 
de poderes, sufragio competitivo, libertades públicas e igualdad ante 
la ley. 
6.5<:.§ISTE--M- A Y REGIMEN-  POLITICO EN EL PERU • • - 
Desde un punto de vista ideológico el preámbulo de la Constitu- 
ción refleja fielmente la doctrina predominante en la Asamblea 
Constituyente que corresponde al modelo del Constitucionalismo 
Democrático o Democracia Liberal, con ciertas particularidades 
propias del carácter no industrializado que identifica a los países que 
pertenecen al mundo pobre. Referencias al subdesarrollo y al impe- 
rialismo que ya han sido materia de análisis dan especificidad al 
modelo peruano. 
También, en los campos político y económico hay cierta corres- 
pondencia con el sistema de la Democ:racia Liberal, conforme nota· 
mos en el Art. 79 de la Constitución y otras reglas eoncordantes que 
se dirigen a un sistema democrático, basado en elecciones competiti- 
vas para la conquista del poder, pluralismo ideológico y partidario, 
libertades públicas, separación de poderes, control y limitación del 
poder político; en el marco de una economía de mercado capitalista, 
que permite la propiedad privada de los medios de producción, al 
lado de otras formas de propiedad empresarial. 
En efecto, el Art. 79 define al Perú como una República cuyo 
nacímíento se plasma a partir de la ruptura con la monarquía espa- 
ñola y que representa la incorporación de los valores de libertad e 
· igualdad de los ciudadanos que inspiraron la Independencia, influida 
por la ideología de la Revolución Francesa y la Independencia de los 
Estados Unidos de Norteamérica. 
El Art. 79 de la Constitución, señala, además, que esta Repú- 
blica es "democrática", reañrmando el principio de la soberanía 
popular, conforme al cual el poder emana del pueblo. La precisión 
es importante porque, si bien es cierto el nacimiento de la República 
puede históricamente identificarse con la ruptura del régimen monár- 
1 14 Felipe Isas, Cayo 
quico, en la actualidad existen repúblicas autocráticas, de las cuales 
hay que distinguirse. 
De otro lado, la referencia al carácter ''social'' de nuestra "Re- 
pública Democrática'', alude al Estado Social de Derecho. Hemos 
visto que el Estado Gendarme se limitaba a resguardar el cumplimien- 
to de las reglas individuales, era un simple árbitro y no promotor del 
desarrollo. Dejaba hacer y pasar todo en la actividad económica por 
el prurito de defender la libertad individual. De otro lado, hemos 
señalado que el Estado de Derecho es aquél en el que impera la 
Constitución y las leyes y la separación de poderes, como instrumen- 
to de limitación del poder. Pero, aparentemente, el constituyente 
quiso aclarar que la República del Perú era un Estado de Derecho 
-por las características mencionadas pero no un Estado Gendarme. 
Al respeto de la libertad individual, la igualdad entre los ciudadanos, 
la división de poderes y el control de la constitucionalidad de las 
leyes; añade el carácter promotor del Estado que interviene en 
la economía, para evitar que el ejercicio de la libertad individual 
ponga en peligro la justicia, la soberanía o los derechos sociales. 
� Por ello se advertirá que el régimen económico se denomina 
"Economía Social de Mercado'' y no simplemente "Economía de 
Mercado''. Se busca una economía capitalista, al servicio del hombre 
y no un hombre al servicio de la economía. La viabilidad o no de una 
economía capitalista de carácter social, al servicio del hombre y de 
la sociedad, puede ser materia de cuestionamiento; pero, en todo 
caso, objetivamente es el modelo que se ha diseñado en la Constitu- 
ci•o n. 
• El Art. 79 también señala que el Perú es una República basada 
en el trabajo, lo que concuerda con el Art. 76 que, según el profesor 
Ruiz Eldredge, revive el derecho-deber que los antiguos peruanos nos 
enseñaron,(175) declarando que "todos contribuyen al bienestar 
general y a la realización de su propia personalidad mediante su 
trabajo como deber personal y social", y con el Art. 110 de la Cons-. 
titución que consagra al trabajo como fuente principal de la riqueza, 
aunque no la única 
Esto exige una efectiva promoción del trabajo; reemplazando 
las tecnologías basadas en el uso intensivo del capital por el método 
de intensificación de la mano de obra, aun con sacrificio del criterio 
de rentabilidad óptima. Ello contribuirá a combatir el desempleo 
alarmante que se expresa en la delincuencia juvenil, prostitución y 
otras formas de marginación social. • 
De otro lado, el Art. 79 de la Constitución señala que el Perú 
tiene un· gobierno Unitario, representativo y descentralizado. El 
• 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 115 
carácter Unitario por oposición a los Estados Federales constituye 
--een realidad- una forma de organización del Estado (no una forma 
de gobierno) en el que existe una sola autoridad en todo el territorio 
nacional,(178) es decir que las normas y disposiciones del gobierno 
central tendrán carácter nacional y deben ser obedecidas por las 
demás instituciones y organismos del Estado en todo el p- aís.(179) 
Los Estados Federales confieren autonomía y soberanía a cada 
Estado, pero sometida a la autoridad central de la Federación.(180) 
Generalmente, las relaciones internacionales, la política de seguridad, 
la política económica, y algunos otros aspectos, serán competencia 
del Gobierno Federal Nacional, en tanto que otros, son atribución 
de los gobiernos de los estados miembros de la Federación, sin que el 
Gobierno Federal pueda inmiscuirse en ellos.(181) Federales son los 
Estados Unidos de Norteamérica, Rusia, Canadá, Alemania Occidental 
y otros. 
El Gobierno descentralizado no se opone al carácter Unitario. 
La descentralización implica. establecer organismos y entidades en 
diversos espacios, a fin de que cumplan funciones que antes tenía el 
gobierno central, abriendo oficinas regionales en otros lugares del 
país;(182) pero además delegar parte de la soberanía interna a las 
regiones que conforme al Art. 259 y siguientes de la Constitución 
se deben organizar. Como veremos más adelante se tratará de ceder 
poder a las provincias, no sólo por exigencia geográfica y por las 
diferentes realidades de las diversas regiones del país que requieren 
de soluciones dadas por sus propios protagonistas; sino porque lo 
injusto del sistema centralista, que permite a la ciudad vivir del 
campo, hace imperativo que el esfuerzo descentralista permita a las 
regiones que cuentan con importantes recursos y cuya riqueza suele 
ser transferida a la capital (bajo la forma de tributos que se aplican 
a los gastos de la ciudad y de la burocracia central) se queden en 
forma importante en dichos pueblos o, en todo caso, se redistribuyan 
en otras provincias menos prósperas. · 
La creación del canon ha sido una aspiración de los pueblos que 
ha venido produciendo algunas sanas rectificaciones, pero es necesa- 
rio un sistema coherente y global de transferencia de poder y riqueza 
a la provincia que contribuya al desarrollo integral y equilibrado del 
país que profesa el Art. 80 de la Constitución, evitándose la concen- 
tración de la población en las ciudades, especialmente en la capital. 
Por ello, el Art. 121 de la Constitución ha recogido esta expectativa 
estableciendo que "corresponde a las zonas donde los recursos natu- 
rales están ubicados, una participación adecuada en la renta que 
produce su explotación, en armonía con una política descentralista. 
\ 
1 6 Felipe Isasi Cayo 
Su procesamiento se hace preferentemente en la zona de produc- 
ción''. · 
Finalmente, el Art. 79 hace referencia al régimen representativo 
por oposición del gobierno de democracia directa que hemos estu- 
diado. El poder emana del pueblo, pero no será ejercido directamente 
por el pueblo mismo -lo que sería imposible en un país de la dimen- 
sión y características del Perú- sino por representantes elegidos por 
aquél. 
En lo que se refiere al régimen político adoptado en nuestra 
Constitución, advertimos un híbrido similar al diseñado en la Carta 
Magna de 1933, con la diferencia que en la actual existe una mayor 
preeminencia del Ejecutivo. 
En efecto, elementos de parlamentarismo encontramos e11 la 
posibilidad constitucional de conformar el gabinete con miembros 
del parlamento (Arts. 173 y 219); en los mecanismos de control 
político como la interpelación, censura y no confianza que consti- 
tuyen recursos del Parlamento para frenar la acción del ejecutivo 
(Arts. 225 y 226) y correlativa facultad del Presidente de la Re- 
pública para disolver la Cámara de Diputados cuando se ha negado 
confianza o censurado tres consejos de ministros (Art. 227). En 
cambio, el Senado no puede ser disuelto (Art. 230) porque no goza 
de atribución de interpelar, negar confianza ni censurar ministros. 
Ingredientes presidenciales encontramos en la elección universal 
del Presidente de la República que, por ende, no puede ser sometido 
a interpelación, falta de confianza o censura; la existencia de un 
ejecutivo único (no dual) representado por el Presidente que es, a la 
vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno (Arts. 201 y 211, inc. ·3o.), 
con prerrogativas muy importantes como la facultad de decretar 
medidas extraordinarias de carácter económico y financiero dando 
cuenta al Congreso (Arts. 211, inc. 20), y la de vetar suspensivamente 
las leyes aprobadas por el parlamento (Art. 193). 
NOTAS AL CAPITULO 6 
134. Duvcrgcr, Maurice, Instituciones Políticas y Derecho Constituclonul, p. 65 . 
• 
J 35. Ibídem. 
136. Ibídem. 
137. Loewcnstein, Karl, Op. cit., p. 32. 
138. Duvcrgcr, Mauricc. Instituciones Polfticas y Derecho Constitucional, p. 69. 
139. Ibídem, pp. 70 a 89. 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 117 
140. ll1id. p. 372. 
• 
141. !bid, p. 371. 
142. !bid, pp. 371 y 372. 
143. !bid, p. 372. 
144. Ibídem. 
145. Loewenstein, Karl. Op. cit., pp. 95 a 97 . 
• 
146. !bid, p. 98. 
147. lbid, p. 99. 
148. lbid, pp. 100, 101 y 102. 
149. Ibídem. 
150. !bid, pp. 104, 105 y 106. 
151. Duverger, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, pp. 198 y 199. 
152. Ibídem, pp. 199 a 202. 
153. Loewenstein, Karl Op. cit., pp. 131 y 132. 
154. Duverger, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, p. 211. 
155. lbid, p. 213. 
156. lbid, pp. 214 a 219. 
157. Loewcnstein, Karl. Op. cit., p. 141. 
158. !bid, p. 141. 
159. lbld, p. 142. 
160. Duverger, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, pp."323 y 324. 
161. Duverger, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, pp. 371 y 372. 
162. lbld, p. 372. 
163. lbldem. 
• 
164. lbid, pp. 378 y 379. • 
165. lbld, p. 375. 
166. lbid, p. 380. 
167. lbid, pp. 501 y 502. 
• 
«-: 
118 Felipe lsasi Cayo ' 
168. !bid, p. 504. 
• 
169. !bid, pp. 505 a 513. 
• 
170. lbid,p.514. 
171. Ibídem. 
172. lbid,pp.514y515. • 
173. lbid,p.515. 
174. !bid, p. 4 78. 
• 
175. Ibid, p. 479 y 480. ' 
176. Ibid; p. 485. 
177. Ruiz Eldrcdge, Alberto. "La Constitución Comentada· 1979'', p. 107. 
' 
178. Ferrero, Raúl. Op. cit., p. 302. 
179. Rubio, Marcial. "Para conocer la Constitución Peruana": Lima, Mesa Redonda Edi- 
tores, 2a. edición, 1984, p. 85. 
180. Ferrero, Raúl. Op. cit., p. 302. • 
181. Rubio, Marcial. Op. cit., p. 85 . 
• 
182. Rubio, Marcial y Bernales, Enrique. Op,' cit., p. 579 . 
• 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
• 
- Duverger, Mauríce. ''Instituciones Políticas y Derecho Constitu- 
cional; Barcelona, Ed. Ariel, 1970. 
- Loewenstein, Karl. ''Teoría de la Constitución"; Barcelona, Ed. 
Ariel, 1982. 
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CAPITULO 7 · 
• ESTRUCTURA DEL ESTADO PERUANO 
7.1 LA SEPARACION DE PODERES 
El Título IV de la Constitución, bajo la denominación ''Estruc- 
. tura del Estado'' contiene las diferentes funciones de los diversos • 
órganos de poder del Estado, plasmando la doctrina de la separación 
de poderes que, como hemos visto, es propia del sistema político de 
la Democracia Liberal. 
Empero, ya en su obra ''La Política'' Aristóteles insinúa un, 
primer esbozo de esta teoría al señalar que ''En todo Estado hay tres 
partes que todo legislador prudente debe, en primer término, ordenar 
convenientemente. Una vez que se organizan estas tres partes, puede 
decirse que todo en el Estado está bien organizado. El primero de 
estos tres elementos es .la Asamblea General que delibera sobre los 
asuntos públicos; el segundo' , es el Cuerpo de Magistrados, cuya 
naturaleza, atribuciones y modo de designar es menester reglamentar; 
el tercero, es el Cuerpo Judicial''.(183) 
Sin embargo, esta teoría "sólo se concretó y definió en la época 
moderna cuando, afirmada la autoridad del Parlamento, la experíen- 
cía política del pueblo inglés impulsó a distinguir y a separar los 
dístintoscampos de la esfera del Poder Público. Locke la expone, 
magistralmente, en su libro ''Essay of Civil Govemment'' distinguien- 
do el Poder Legislativo del Ejecutivo por la consideración de que no 
es bueno que los mismos hombres que estatuyen las leyes sean los 
encargados de aplicarlas. Bolingroke se refirió al equilibrio de pode· 
res. Pero fue Montesquíeu quien la divulgó y la transformó en dogma 
polítíco en•  su famosa obra ''Esprit des Loís". En tod•o  Estado hay 
tres clases de poderes: la potencia legislativa, la potencia de las cosas· 
que · dependen del Derecho de Gentes y la potencia ejecutiva que 
depenqp del Derecho ·Civil. Mediante la primera, el príncipe o los 
• 
• • 
• 
• 
120 Fcli¡>c lsusi Cayo 
magistrados hacen les leyes para un tiempo o para siempre y corrigen 
o abrogan las que están ya hechas. Por la segunda, hocen la paz o la 
guerra, envían o reciben embajadores, establecen la seguridad, pre- 
vienen invasiones. Con la tercera, castigan los crímenes o juzgan las 
diferencias entre los particulares. Se llama a esta última el poder de 
juzgar y a la otra simplemente, potencia ejecutiva''.(184) 
El principio de la separación de poderes se vincula a la idea de 
garantizar la libertad. Sólo cuando los diversos detentadores del 
poder son independientes entre sí y se controlan respectivamente, 
dándose de esta manera el jaque, los destinatarios del poder estarán 
protegidos del abuso del poder por parte de algunos de sus detenta- 
dores. Es una eterna experiencia -afirma Montesquieu- el que todo 
hombre que tiene poder se inclina a abusar de él; llega hasta donde 
encuentra límites. ''Pa1'8 que no pueda abusarse del Poder es necesa- 
rio que por disposición de les cosas, el Poder detenga al Poder''.(185) 
Durante la Revolución Francesa, se exageró esta doctrina hasta 
llegarse a sostener que cada poder es una fracción de la soberanía y 
que cuando la nación instituye sus representantes, delega a unos la 
potencia legislativa, a otros la ejecutiva y a los terceros la [urísdíc- 
cional. 
Sin embargo, el propio Montesquieu no habló jamás de "sepa- 
ración'' como sinónimo de ''división'' de tres poderes distintos. Se 
limitó a señalar que existían tres ''clases'' de poderes en el sentido 
de "funciones", planteando el debilitamiento del poder mediante la 
distribución de estas funciones en diversos órganos detentadores, 
porque una concentración de estas potestades derivaría en una 
tiranía al modo de los sultanes turcos . 
• 
En efecto, como recuerda el maestro peruano Alberto Ruiz 
Eldredge, el poder del Estado es único, por lo que no puede hablarse 
de pluralidad de poderes sino de un solo poder, el del Estado, con 
funciones diferentes atribuidas a distintos órganos detentadores.(186) 
En consecuencia, la llamada separación de poderes no es más 
que una interdependencia coordinada de funciones, una garantía para 
evitar el abuso del poder y una especialización técnica. En realidad, 
al Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, debería lla- 
márseles "órganos de poder" u "órganos de función" o, simplemente . 
''funciones''. ' 
De otro lado, en la práctica, desde la propia Revolución Fran- 
cesa hasta nuestros días, nunca la delimitación' de poder ha sido ta- 
jante. Tal como observa Ferrero, si examinamos las funciones de los 
I tres órganos de poder, encontramos que el órgano legíslativo que 
desempeña la función legislativa, ejerce también actos administrati- 
• 
• 
• 
ELEMl,NTOS nu CULTURA POLl'flCA 121 
vos, cuando ratifica el nombramiento de determinados funcíonarios. 
Del mismo modo, el Poder Ejcct1tivo cuya función es admínistratrva, 
l_egisln cuando recibe delegación del órgano de poder legislativo e, 
inclusive, cuando expide reglamentos en cuanto el reglamento es 
una "ley" en sentido matoríal, aun cuando desde el punto de vista 
formal y de jerarquía no se trate de una ley propiamente dicha. 
Finalmente, el Poder Judicial desempeña también funciones admi- 
nistrativas, cuando nombra o remueve jueces, secretarios. de juzgado 
o empleados.(187) · 
Pues bien, en todo caso, la Constitución de 1979 ha diseñado 
una trilogía de funciones que integra la estructura del Estado pe-, 
n1a110; a-saber: 
Poder Legislativo, que organiza el Estado y dicta las leyes; 
Poder Ejecutivo, que hace cumplir las leyes y dirige la admínía- 
tración de los servicios públicos; y 
Poder Judicial, que resuelve los conflictos entre los particulares, 
y entre éstos y el Estado, y sanciona a los infractores de la ley. 
7.2. PODER LEGISLATIVO 
El Poder Legislativo es ejercido por el Congreso de la República 
que,.conforme Jo establece el Art. 164 de la Constitución, se com- 
pone de dos cámaras: el Senado y la Cámara de Diputados; y una 
Comisión.Permanente que funciona durante el receso parlamentario. 
Es interesante señalar que nuestra Constitución mantiene el sis· 
tema bicameral, cuyo fundamento inmediato se encuentra en la ne· 
cesidad de garantizar ''una legislación sagaz y prudente que preste 
oídos a los requerimientos de la opinión pública y que evite el riesgo 
. de una dictadura de la Asamblea, según argumentara Víctor Andrés 
Belaunde, en el Congreso Constituyente de 1931 ''.(188) · 
En efecto, los partidarios del bicarneralismo, señalan que la 
existencia de dos cámaras garantiza el equilibrio parlamentario por· 
que las minorías tienen mayor oportunidad. El mismo principio de 
la separación de poderes -que plantea dividir el Poder para mode- 
rarlo- se incorpora al interior de este órgano de poder. El Régimen 
Bicameral representa un mecanismo de control "íntra-órgano" de 
poder como lo llama Loewenstein- en el cual cada cámara controla 
a la otra para que no abuse del poder. Una cámara aporta imagina- 
ción e iniciativa y la otra reflexión, pennitiendo así que la legislación 
sea producto de una cuidadosa. meditación y estudio. '' A esta dístrí- 
- buc!ón del poder hicieron referencia gráficamente, aunque no con 
muy buenos modales, Washington y Jefferson a la hora del desayuno . 
• 
- - 
122 Felipe lsus! Cayo 
El Senado es el plato en ·e!\que se enfría el café de la taza de los 
representantes''.(189) ' 
Finalmente, los bícameralistas sostienen que en caso de. conflic- 
to entre los poderes ejecutivo y legislativo, la dualidad de cámaras 
facilita su solución, P.UCS luíbrá siempre una cámara que sea menos 
rígida, agresiva y radi�al que la otra.(190) · 
En el Perú, Pareja Paz Soldán se pronuncia a favor del bicumera- 
lismo, arguyendo que In celeridad del procedimiento no debe sacri- 
ficar la bondad de la ley. El período de revisión de una ley aprobada 
en una cámara, concede el tiempo suficiente para que la opinión 
pública se exprese y, particularmente; para que las "fuerzas vivas" 
hagan lo propio. Señala que el unicameralismo permite tener muchas 
leyes pero no buenas leyes y que el régimen de una sola cámara es 
irreflexivo y revolucionhrio.(191) 
De otro lado, diversos autores como Jorge Basadre, Alberto 
Ruiz Eldredge, Enrique Bernales y Marcial Rubio, se muestran parti- 
darios del unicameralismo, criticando la opción bicameral de nuestra 
Constitución. Dichos autores afirman que el Senado ha sido tradi- 
cionalmente protector de las oligarquías y muestran su extrañeza 
porque mientras el partido Aprista era partidario de una sola Cámara 
en ocasión de la Constitución de 1933, involucionó al sistema bica- 
meral en la Asamblea Constituyente que promulgó la Constitución 
de 1979; en la que dicho partido contaba con representación mayo- 
ritaria.(192) 
. Independientemente de las simpatías partidarias, es cierto que • 
"la institución de la doble asamblea legislativa proviene de Inglate- 
rra ( ... ) en la que la Cámara de los Lores representó a la aristocracia 
latifundista y a los elementos plutocráticos asimilados a ella, mien- 
tras que la Cámara de los Comunes representó a la burguesía .. .''(193) 
En el Perú, las leyes de inspiración social (como por ejemplo la ley 
de accidentes de trabajo que estuvo retenida en el Senado siete años) 
casi siempre han encontrado obstáculos en el Senado. Asimismo, el 
sistema bicameral significa un doble empleo de personal administra- 
tivo y parlamentario y de esfuerzo legislativo, mayor deliberación 
que, si bien es cierto en muchos casos puede ayudar a una mayor 
reflexión, también constituye un engorroso elemento de dilación de 
la labor legislativa y en situaciones de' cierta urgencia es imposible 
obtener una ley oportuna que no sea, allí sí, precipitada por una 
mínima deliberación de ambas cámaras. 
Ahora bien, en nuestra opinión no existe ninguna razón válida 
para sostener que el régimen bicameral propicia el conservadorísmo, 
y el unicameral el cambio revolucionario. En los Estados Federales, 
- 
• 
ELEl,IENTOS DE CULTURA POLITICA • 123 
la segunda cámara cumple· la.funcíón 'de armonízar los intereses-de. 
los Estados miembros .con los de la ·Federación· que los vincula. Em- 
pero, en un ]!:stado Unitario como el nuestro, se trata de un problema 
práctico y de operatividad, que puede ser graficado con las sabias 
palabras del célebre, constitucionalista francés; ·Sieyés en el sen- 
tido .. que si ambas· cámaras están de acuerdo, -una de ellas no tiene 
razón de -ser; ···y- ·si están ·en desacuerdo.' -una de -ellas no represen- 
ta la voluntad popular y tampoco tiene razón de ser.vporque la ley es 
la voluntad del pueblo, la misma que no puede ser al mismo tiempo 
dos voluntades ·· · ,  .  · · · · b · ·. . opuestas.(194)  · · 
7 :2.1, · El ,Senado . ' ! � • • • • • • f • • 
• • ' 
· De acuerdo con el. Art:·166 .. de· la -Oonstítucíón, "el.Senado. es· 
elegidopor las regiones; de conformidad con la ley", Empero,·como 
las regiones no se encuentran aún constituidas, en las elecciones de 
1980 y 1985 se ha elegido a los representantes al Senado por distrito 
nacional único, es decir por sufragio a· nivel· de todo el país, -en apli- 
ca. ,c ión de la cu. arta dispos. ición . general' y transitoria de la Constitu- c1on. · · • · 
Conforme al Art·. 166, el Senado se compone de--60 miembros 
. elegidos por· 5 ·años,--además de los Senadores Vitalicios, cuya calidad 
ostentan los -ex-presidentes constitucionales de la República. 
El Art. ·166 asegura a los partidos ·minoritarios 'la posibilidad de 
· obtener representaci6n parlamentaria al establecer que los candidatos 
a la Presidencia o Vice-Presidencias pueden integrar las listas de candi· 
datos a Senadores _o Diputados; con lo cual, muchos partidos políticos 
pequeños han hecho uso de los espacios gratuitos en los medios de 
comunicación y de la mayor "visibilidad" que tiene un candidato a 
la Presidencia frente al electorado, para "tentar" realmente una curul 
en las cámaras. 
El Senado comúnmente llamado "Cámara Alta'', en adición a 
las atribuciones que ejerce conjuntamente con la Cámara de Diputa- 
dos, desempeña funciones propias tales como la ratificación de los 
ascensos de los Generales y. Almirantes de las Fuerzas Armadas y de 
los Generales y grados equivalentes de la Polícía Nacional· (Art. 
281), así como de los Vocales de la Corte Suprema (Art. 246), los 
Fiscales de la Corte Suprema (Art. 241, inc. · 20.), del Presidente del 
Banco Central de Reserva, además de designar tres miembros del di- 
rectorio de este organismo y de la facultad que tiene para remover a 
todo el directorio por falta grave (Art. 161); ·ratifica, también, 'el 
nombramiento hecho por el Ejecutivo, del Superintendente de Banca 
• 
124 Felipe Isasi Cayo 
Y Seguros (Art. 155); y el de otros funcionarios importantes como 
los embajadores; y designa al Contralor General de la República . 
• 
Además, como veremos más adelante, el Senado recibe la acu- 
sación que la Cámara de Diputados formule contra determinados 
funcionarios, decidiendo si hay o no lugar al procedimiento judicial 
(Arts. 183 y 184). · 
7.2.2 La Cámara de Diputados 
De acuerdo con el Art. 167 de la Constitución, la Cámara de Di- 
putados se compone de 180 miembros elegidos en función de "cir- 
cunscripciones'', a cada una de las cuales se asigna un número de 
diputados proporcional a su población electoral, con un mínimo de 
un diputado por cada circunscripción. 
La Constitución no señala como sí lo hace en el caso del Sena- 
. do- si las circunscripciones son regionales, departamentales o pro- 
vinciales. De acuerdo con las leyes electorales vigentes en 1980 y 
1985, la representación parlamentaria en la cámara de diputados se • 
eligió por las provincias. • 
El mandato de la cámara de diputados dura cinco años, al igual 
que el Senado; pero puede terminar antes como veremos más ade- 
lante- si el Presidente de la República la disuelve, en ejercicio de la 
atribución constitucional prevista en el Art. 227, en cuyo caso debe 
convocarse a elecciones . 
• 
La de diputados es una cámara esencialmente política que suele 
ser llamada cámara baja o cámara joven y que se ha caracterizado por 
su efervescencia, acaso por la juventud de sus miembros. Esta cámara 
ejerce constitucionalmente como función exclusiva, que no comparte 
con el Senado, las atribuciones de control político del ejecutivo por 
excelencia: la interpelación, el voto de confianza y la censura de los 
ministros. Es por ello, que mientras el Senado no puede ser disuelto 
(Art. 230), la Cámara de Diputados sí, cuando abusa de su atribución 
de control político, negando confianza o censurando tres consejos 
de ministros (Art. 227). La Cámara de Diputados reserva para sí 
también, la facultad de formular acusación constitucional ante el 
Senado contra los funcionarios que señala el Art. 183 de la Carta 
Magna por actos violatorios de la Constitución y por delitos que -•  
pudieren haber cometido dichos funcionarios, en el ejercicio de sus 
funciones, aunque hubieren cesado en sus cargos . 
• 
• 
ELEMENTOS DI· rtu, TURA POLITI( A 12 '> 
• 
7.2.3 La Comisión Permanente 
La Comisión Permanente no es una cámara. Es, como su nom- 
bre lo indica, una comisión compuesta de cinco Senadores y diez 
• 
Diputados elegidos por sus respectivas cámaras y los presidentes de 
cada cámara, que funciona durante el receso parlamentario a efectos 
de evitar la paralización del Poder Legislativo. La preside el presi· 
dente del Senado y, en s� au.1>e,ncia, el p�e�idel)!� _<!e la Cá_�!!ra _<le 
Diputados (Arts. 164 y 185 ). 
· Sin embargo, el hecho que la Comisión Permanente opere du- 
rante el receso parlamentario no significa que goce de todas las atri- 
buciones del Poder Legislativo porque ello se prestaría a un manejo 
inadecuado de las legislaturas, dando lugar a que los directivos de las 
Cámaras difieran ciertos proyectos conflictivos para la época de re- 
ceso a efectos de poder tratar, en el pequeño comité de la Comisión 
Permanente, asuntos que no se deseen exponer a un debate de la 
magnitud publicitaria que caracteriza las sesiones del Parlamento. 
La Comisión Permanente tiene funciones específicas señaladas 
por la Constitución (Arts. 176, 199 y 231) y en su propio reglamen- 
to, las cuales se limitan al ámbito administrativo,.de...fiscalizapi(l)!_y ele 
1:elación con otros órganos_dcl___Euado.(195) Empero no tiene atri- 
buciones legislativas. · 
• 
7.2.4 Requisitos, Incompatibilidades e Impedimentos 
Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de naci- 
miento, gozar del derecho de sufragio 'i haber cumplido por lo f!1enos 
35 años en el primer caso," y 25- en el segundo (Art. 171 ). - 
- Empei·o, no pueden ser elegidos Diputados ni Senadores, si no 
han dejado el cargo �eis meses antes de la elección: 
l. Los Ministros de Estado, el Contralor General, los Prefectos, 
Subprefectos y Gobernadores. 
2. Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público, del • 
Tribunal de Garantías Constitucionales y del Consejo Nacio- 
nal de la Magistratura. 
3. Los presidente de los órganos descentralizados de Gobier- 
. no, y 
4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacío- 
nal en servicio activo (Art. 172). 
Esta regla tiene por objeto evitar el abuso de poder orientado 
a alcanzar una curul parlamentaria. Es una incompatibilidad para 
postular el cargo. 
• 
• 
• 
126 Fehpe Isas, Cayo 
Igualmente ElXiste incompatibilidaq, consagrada por el Art, 173 
de la Constitución, entre el ejercicio del mandato legislativo (una vez 
producida la elección) Y. el desempeño de cualquier otra' función 
pública, excepto la de Ministro de Estado y el desempeño de comisio- 
nes extraordinarias de carácter internacionalL previa autorización, en 
este último caso, de la cámara respectiva Esta norma impide la con- 
• • 
centración de poder político como ocurriría si se permitiera que un 
parlamentario fuera presidente de una empresa del Estado; pero· 
también evita que,. a partir de las ventajas que ofrece la función pú- 
• blica dependiente del Ejecutivo. se subordine la voluntad de los 
representantes al Congreso. 
También hay incompatibilidad con la condición de gerente, 
apoderado, representante, abogado, accionisl;a mayoritario, miembro 
def directorio éie empresas que tienen contratos ae ooras o aprovi- 
sionamiento con el Estado o administran rentas o servl.ci-os-públicos; 
y con cargos similares en empresas ·que, durante el manaado -del 
Representante, obtengan concesiones del Estado (Art. 173). De este 
modo se descarta la posibilidad legal de que el parlamentario haga 
uso del cargo para beneficio propio o de terceros, ejercitando presión 
sobre los funcionarios responsables en otorgar la buena pro en las • 
licitaciones o concursos públicos, o que las propias empresas privadas 
en busca de prestigio y beneficio económico designen en sus directo- 
rios miembros del Parlamento. Es más, se intenta despojar a los 
miembros del parlamento de todo compromiso personal con deter- 
minada empresa o giro económico que pudiera viciar su actuación 
política buscando favorecer dichos intereses. 
No obstante, es público y notorio que en muchos casos se produ- 
cen transferencias ficticias de acciones de empresas · para poder 
• desempeñar la función parlamentaria y, en no pocas situaciones, se 
advierte que los representantes impulsan proyectos de ley orientados 
a beneficiar a sectores económicos. con los cuales tradicionalmente 
• son identificados, porque la prohibición se limita a empresas vincula- 
das contractualmente con el Estado. 
De otro lado, esta regla no impide el ejercicio de las profesiones 
pliobre rales durante el mandato legislativo. Empero, resulta obvio que, mayor autonomía de poderes que exista en la democracia, la sola 
presencia de un abogado informando en los Tribunales representa un 
elemento de presión contra los magistrados, máxime si se tiene en 
cuenta que el Senado goza de la prerrogativa de ratificar el nombra- 
• 
miento de los Vocales de la Corte Suprema. • � 
En opinión personal del autor, hubiera sido más saludable que - 
••  se prohibiera cualquier actividad que no fuera de carácter cultural, 
• 
l:ll·�ll·NT(JS ut < l I l l l{A roi.rnc« 127 
docente, asistencial o deportivo; cuidando que la retribución del 
representante sea adecuada para una vida decorosa. • 
Finalmente, con la misma intención de evitar la acumulación 
de cargos públicos y la corrupción de los representantes, el Art. 17 4 
de la Constitución prohibe a Senadores y Diputados, intervenir como 
miembros del Directorio, aboga.do, apoderado, gestor o representante 
de bancos estatales y de empresas públicas o de economía mixta; 
tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder 
Ejecutivo, y celebrar por sí o por interpósita persona contratos con 
la .administración pública, salvo las excepciones que establece la ley. 
7.2.5 Garantías e Inmunidades 
Los representantes al Congreso están provistos de ciertas garan- 
tías e inmunidades que están orientadas a asegurarles el libre y pleno 
ejercicio de sus funciones parlamentarias. 
En efecto, el Art. 176 de la Constitución señala que ''Los 
Senadores y Diputados representan a la Nación. No están sujetos a 
mandato imperativo. 
I (No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los 
voto� u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones.) 
( No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización 
de la Cámara a la que pertenecen o de la Comisión Permanente, desde 
que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funcio- 
nes, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a dispo- 
sición de su respectiva Cámara o de la Comisión Permanente dentro 
de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación 
de la libertad y el enjuicíamiento'f · 
Ello significa que, aun cuando su designación proviene de deter- 
minada circunscripción terrítorial (provincia en el caso de los diputa- 
dos y región en el caso de Senadores, cuando se constituyan las re- 
giones) los representantes no están obligados a seguir instrucciones 
de sus electores ni siquiera de su partido político. Claro está que el 
fortalecimiento de los partidos políticos y el deseo de los parlamen- 
tarios de ser nuevamente nominados por sus partidos para el siguiente 
período, explica el frecuente sometimiento real de los representantes 
que suelen votar en bloque. Del mismo modo, se acostumbra hacer 
gestiones en favor de las regiones o circunscripciones que eligieron al 
• parlamentario en base a las promesas electorales. Pero nada de esto 
• debe ser interpretado como la obligación legal de los Senadores y Di- 
putados para ceñirse a instrucciones del partido ni del electorado. 
Esta situación plantea un problema. ¿Qué ocurre con el repre- 
128 F C lipe ( 1,,aSI C ayo 
sentante que, habiendo sido elegido por el mérito de los ofrecimien- 
tos hechos al electorado, no cumple con sus promesas? La única 
"sanción" previsible será su no reelección en el siguiente período, 
por cuanto nuestra Constitución no ha previsto la revocatoria del 
mandato. 
Ahora bien, la Inmunidad propiamente dicha, a que se contraen 
el segundo y tercer párrafo del Art. 176, constituye una garantía de 
eficacia y de independencia para el·ejercicio de la función parlamen- 
taria (196) de modo que ninguna autoridad pueda, so pretexto de 
• 
alguna investigación, privar de libertad o simplemente dificultar la 
labor de los Senadores y Diputados, ni menos aún tomar represalias 
contra aquéllos. Pero, como bien señalan Rubio y Bernales, la inmu- 
nidad no es impunidad,(197) de tal forma que cuando la autoridad 
policial o judicial advierte que un representante se encuentra en 
flagrante delito ( cometiendo un delito) debe ordenar su detención 
y ponerlo a disposición de la Cámara respectiva o de la Comisión 
Permanente, dentro del plazo de 24 horas, a fin de que Ia Cámara 
o la Comisión Permanente (en período de receso) señalen si procede 
la privación de la libertad y el juzga.miento. 
De otro lado, el Art. 178 de la Constitución de 1979, establece 
que "El mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones discipli- 
narias que imponen las Cámaras a sus miembros y que implican sus- 
pensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de 
legislatura''. 
La irrenunciabilidad del cargo no es una limitación impuesta a 
los Senadores y Diputados como pudiera pensarse, sino una garantía 
que evite las presiones del electorado, del propio partido político al 
cual pertenecen o de las autoridades de otros órganos de poder, 
orientadas a obtener el voto de los representantes contra su concien- 
cia. Suele objetarse esta disposición en el sentido que el parlamenta- 
rio es elegido en función del partido político al que pertenece, por 
ende debería permitirse al propio- partido o al pueblo, el retiro de la 
confianza o la revocatoria del encargo, respectivamente,(198) sobre 
todo en casos en los que se defraude al electorado. Sin embargo, el 
autor estima que este remedio puede ser más dañino que la enferme- 
dad y que es responsabilidad de los propios partidos nominar a sus 
candidatos luego de una cuidadosa y democrática selección. El 
propio electorado no debe dejarse cautivar por las promesas de los 
políticos sino ceñirse a los programas, esforzándose por reconocer 
dónde existe un candidato que se propone servir al país y dónde hay • 
un personaje que intenta servir intereses particulares o de grupo 
usufructuando el poder. · 
• 
ELEh!ENTOS DE CULTURA POLITICA 129 
7.2.6 Control Polftico 
Entre las funciones de control político del parlamento, existen 
prerrogativas de los representantes individualmente considerados, y 
facultades asignadas a las Comisiones Investigadoras designadas por 
las Cámaras o el Congreso en su conjunto. Así, el Art. 179 de la 
, Constitución establece que ''cualquier representante al Congreso 
puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Eleccio- 
nes, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Super- 
intendencia de Banca y Seguros y a los gobiernos regionales o locales 
los datos e informes que estima necesarios para llenar su cometido. 
El pedido se hace por escrito y por intermedio de la Cámara respec- 
tiva''. 
Resulta evidente que si los representantes no contaran con la 
información suficiente para el cumplimiento de su cometido sería 
virtualmente imposible el ejercicio de su función. Empero, para evitar 
que esta prerrogativa se distorsione y sea utilizada para fines particu- 
lares o de grupo, se ha previsto que el pedido deba formularse por • 
escrito y a través de la Cámara respectiva. No obstante, en la práctica 
suelen producirse pedidos directos que no se limitan al requerimiento 
de información sino que trascienden a la gestión de asuntos profesio- 
nales o a la recomendación. 
De otro lado, el Art. 180 faculta al Congreso y a cada Cámara a 
nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de inte- 
rés público. Es obligatorio comparecer al requerímiento de dichas 
Comisiones, bajo los mismos apremios que se observan en el 
• proce- 
dimiento judicial; es decir, que si la persona citada no se presenta 
puede ser conducida por la fuerza pública. 
7.2.7 Legislatura y Sesiones 
Las legislaturas son los períodos en que se reúne el Congreso con 
el objeto de ejercer sus funciones parlamentarias, no exclusivamente 
pero sí principalmente, someter a debate la aprobación de las leyes. 
Existen dos clases de legislaturas: la Ordinaria y la Extraordinaria. 
Conforme al Art. 168 "Los Presidentes de las Cámaras convocan 
al Congreso a legislatura ordinaria dos veces al año: la primera co- 
mienza el 27 de julio y termina el 16 de diciembre, la segunda se abre 
el lo. de abril y termina el 31 de mayo. El Congreso se reúne en legis- 
latura extraordinaria a iniciativa del Presidente de la República o a 
pedido de por lo menos dos tercios del número legal de representan- 
tes de cada Cámara. En la convocatoria, se fijan la fecha de iniciación 
• 
• 
• 
130 Felipe Isa si Cayo 
y la de clausura. Las legislaturas extraordinarias tratan sólo de los 
asuntos materia de la convocatoria y su duración no puede exceder 
de 15 días''. 
Ahora bien, cualquiera que fuera la legislatura, el quórum para 
la instalación del Congreso es de la mitad más uno del número legal 
de miembros de cada Cámara, según indica el Art. 169. Empero, la 
instalación de la primera legislatura ordinaria se hace con asistencia 
del Presidente de la República, aunque no es imprescindible para que 
el Congreso inaugure sus funciones. 
Los Presidentes de las Cámaras se turnan en la presidencia del 
Congreso. Corresponde al Senado presidír la sesión de instalación. 
''El Presidente de la Cámara respectiva conmina a concurrir a 
los Senadores o Diputados cuya inasistencia impide la instalación o 
el funcionamiento del Congreso. El requerimiento se hace, en el 
plazo de quince días, por tres veces. El tercer requerimiento se hace 
bajo apercibimiento de declararse la vacancia. Producida ésta, el 
Presidente de la Cámara procede a llamar a los suplentes. Si dentro 
de los quince días siguientes éstos tampoco acuden, convoca a elec- 
ción complementaria. Los inasistentes no pueden postular a cargo o 
función pública en los diez años siguientes'' (Art. 170). Esto evita 
que un sector del Parlamento pueda boicotear el funcionamiento 
del Congreso, en lo que se ha dado en llamar, en el lenguaje político, 
el ''obstruccionismo''. 
Las sesiones plenarias del Congreso y de las Cámaras son públi- 
cas, salvo los casos que señala el Reglamento Interno (Art. 181). La 
publicidad es una garantía frente al pueblo que se encontrará siempre 
informado de lo que ocurre en el Parlamento y, por ende, en condi- 
ciones de controlar a sus representantes, sea mediante movilizaciones 
populares sea a través de los medios de comunicación social o, sim- 
plemente, expresándole su confianza o rechazo mediante el voto en 
el siguiente período. 
El Presidente de la República está obligado a poner a disposi- 
ción del Congreso y de cada Cámara los efectivos de las Fuerzas 
Armadas y Policía Nacional que demanda el Presidente de la respec- 
tiva Cámara- o -de la Comisión Permanente. Las Fuerzas Armadas y 
la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni 
al de las Cámaras, sino con autorización del respectivo Presidente o 
del Presidente de la Comisión Permanente (Art. 182). 
7.2.8 'Atribuciones del Poder Legislativo 
• 
El Art. 186 señala que "son atribuciones del Congreso 
• 
ELEMENTOSDECULTURAPOLITICA 131 
• 
• 
• 
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, 
modificar o derogar las existentes. 
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y 
disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsab• i- 
lidad de los infractores. 
3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de confor- 
midad con la Constitución. 
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General. 
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución. 
6. Ejercer el derecho de amnistía. 
7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder 
Ejecutivo, y 
8. Ejercer las demás atribuciones que le señale la Constitución 
y las que son propias de la función legislativa'', c01110 las 
de control político que hemos mencionado.· 
De estas potestades, particular interés reviste la función legis- 
lativa, es decir la atribución de dar normas jurídicas con rango de ley 
+en el sentido formal- tales como la Ley Ordinaria de carácter ge- 
neral y la Resolución Legislativa. 
Sin embargo, como hemos visto, no todas las decisiones políti- 
cas fundamentales del Congreso se traducen en leyes. El Congreso 
cumple funciones administrativas cuando cada Cámara aprueba sus 
propios presupuestos (Art. 177) y de control político cuando la 
Cámara de Diputados interpela o censura a los Ministros, y estos 
actos no se traducen en una ley. 
El nacimiento de la ley sigue todo un largo proceso de forma- 
ción o gestación que comienza con el. derecho de iniciativa legislativa, 
continúa con el período de estudio en comisiones del Parlamento, 
la deliberación y aprobación de los proyectos; sigue con la etapa de · 
promulgación y termina con la publicación y vigencia. Cada fase está 
sujeta a diversos incidentes y conflictos entre las cámaras y entre 
éstas y el Poder Ejecutivo como producto de los mecanismos consti- 
tucionales de control recíprocos con que cuentan los órganos de 
poder. No obstante, la Constitución ha previsto mecanismos de solu- 
ción de estos conflictos y los casos en que un impase entre poderes 
pueda dar lugar a la inexistencia de la ley. 
La ley por su propia naturaleza es de carácter general, es decir, 
destinada a obligar a todos los miembros de la sociedad estatal. Por 
ello, el Art. 187 reserva las leyes especiales a determinados casos en 
que la naturaleza de las cosas lo exija, pero no admite que se den en 
función de la diferencia de las personas porque se estaría transgre- 
diendo el principio de igualdad ante la ley que estudiaremos más 
• 
• ' • 
• 
• 
1 :12 Felipe Jsasi Cayo 
adelante. 
De otro lado, conforme al propio Art. 187 ''Ninguna ley tiene 
fuerza ni efectos retroactivos, salvo en materia penal, laboral o tribu- 
taria, cuando es más favorable al reo, trabajador o contribuyente 
respectivamente'', porque afectaría el principio de seguridad jurídica. 
Asimismo, el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la 
facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre las materias 
y por el término que especifique la ley autoritativa. En este caso, los 
decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, 
publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para 
la ley. 
Ahora bien, analicemos las etapas de formación de la ley: 
- El derecho de iniciativa en la formación de las leyes y reso- 
luciones legislativas, corresponde a los Senadores, los Diputados, al 
Presidente de la República, a la Corte Suprema de Justicia y al ór- 
gano de gobierno de la región en las materias que les son propias 
(Art. 190). El proyecto remitido con carácter urgente por el Poder 
Ejecutivo debe ser atendido preferentemente por el Congreso (Art. 
189). 
- El proyecto rechazado en la Cámara de origen no puede ser 
tratado nuevamente en ella ni en la otra Cámara en la misma legis- 
latura (Art. 191). 
- Los proyectos aprobados por una Cámara pasan a la otra 
para su revisión. Las adiciones y modificaciones se sujetan a los mis- 
mos trámites que los proyectos. 
Cuando una de las Cámaras desaprueba o modifica un proyecto 
de ley aprobado en la otra, la Cámara de origen, para insistir en su 
primitiva resolución, necesita que la insistencia cuente con los dos • 
tercios de votos del total de sus miembros, La Cámara revisora, para 
insistir a su vez en el rechazo o en la modificación, requiere igual- 
mente los dos tercios de votos. Si los reúne, no hay ley. Si no los 
reúne se tiene como tal lo aprobado en la Cámara de origen que ha 
• insistido (Art. 192) . 
- Una vez aprobado el proyecto de ley, se envía al Presidente 
de la República para que lo promulgue dentro de quince días. En 
caso contrario, lo hace el Presidente del Congreso o el de la Comisión 
Permanente. 
- Si el Presidente de la República tiene observaciones que 
hacer, en todo o en parte, respecto del proyecto de ley aprobado en 
el Congreso, las presenta a éste en el mencionado término de quince 
días. A esto se llama ''veto suspensivo''. , 
Reconsiderado el proyecto de ley, el Presidente del Congreso 
lcLEMENTOS DE CULTURA POLJT1CA 1 133 
lo promulga, siempre que voten en favor del mismo más de la mitad 
del número legal de miembros de cada Cámara (Art. 193). 
- Una vez promulgada la ley, es publicada en el Diario Oficial, 
para que entre en vigencia. 
- La ley es obligatoria desde el décimo sexto día ulterior a su 
publicación en el diario oficial, salvo, en cuanto al plazo,: disposición 
contraria de la misma ley. Las leyes que se refieren a tributos de pe- 
riodicidad anual rigen desde el primer día del siguiente año calenda- 
rio (Art. 195 ). 
Ahora bien, la forma de la ley, está prevista en el Art. 196: ''El 
Congreso, al redactar las leyes, usa esta fórmula: J, 
''El Congreso de la República del Perú; 
Ha dado la ley siguiente: 
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 
Comuníquese al Presidente de la República para su promul- 
gación''. 
El Presidente de la República al promulgar las leyes, usa está for- 
mula: 
''El Presidente de la República; 
Por cuanto: 
El Congreso ha dado la ley siguiente: 
• 
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 1 • • • • • • • • • • • • • • • 
Por tanto: 
Mando se publique y cumpla'' . 
• 
7.3 EL PODER EJECUTIVO 
El Presidente de la República es el Jefe del Estado, personifica 
a la Nación (Art. 201) y es, a la vez Jefe de Gobierno (Art. 211, inc. 
3o.); lo que indica una nota de presidencialismo (ejecutivo único, 
no dual) de nuestra Constitución. 
En efecto, existe una cierta intención de fortalecer al Poder 
Ejecutivo y, dentro de éste, al Presidente de la República, que apa- 
rece como ''La autoridad más alta, visible e importante de la Repú- 
blica; la de mayor influencia y prestigio. Da impulso, rumbo y orien- 
tación permanente a la vida de la Nación, representa la unidad del 
Poder del Estado; coordina la voluntad nacional y la actividad de los 
órganos representativos, concentra la máxima dirección de los asun- 
tos nacionales y vela por el equilibrio y la armonfa entre los distintos 
• 
• 
134 F elipc Jsasi Cayo 
ministerios''.(199) 
Sin embargo, esta concentración de poder puede entorpecer 
la marcha de la administración del Estado y hasta representar un 
peligro de autoritarismo. 
El poder debe regresar al pueblo a través de funcionarios de 
menar jerarquía, de la descentralización y de los órganos intermedios. 
Claro está, que el Presidente de la República no es el Poder 
Ejecutivo, el cual está conformado también por los Ministros que, 
como veremos, se reúnen en un Consejo de Ministros; pero aquéllos 
individualmente, y éste como cuerpo colegiado, están subordinados 
al Presidente de la República que los nombra y remueve y, antes 
bien, constituyen la ''cabeza de turco" del Presidente porque respon- 
den por los actos del primer mandatario, excepto cuando salvan su 
voto y renuncian inmediatamente. 
7.3.1 Elección del Presidente 
Para ser elegido Presidente de la República, se requiere ser pe- 
ruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio, y tener más de 
treinta y cinco años de edad al momento de la postulación (Art. 
202). 
La elección se produce por sufragio directo y por más de la 
mitad de los votos válidamente emitidos. Si ninguno de los candida- 
tos obtiene la mayoría absoluta, se procede a segunda elección 
dentro de los treinta días siguientes entre los candidatos que han 
obtenido las dos más altas mayorías relativas (Art. 203). 
El. primer y segundo vicepresidente están sometidos- a idénticos 
requisitos y formalidades de elección (Arts. 202 y 203). 
Este sistema de doble elección ha sido concebido en función 
de los siguientes argumentos presuntamente favorables: Si el Presi- 
dente no alcanza un buen porcentaje de voto no tendrá en el ejercicio 
de la Presidencia, autoridad ni prestigio, ni fuerza moral para poder 
dirigir con ascendiente y con vigor, la función presidencial.(200) 
La segunda vuelta en el Ecuador, en las elecciones de 1979, ha deter- 
minado que el candidato que ha triunfado ascienda al Poder con 
gran prestigio y respeto de todos los sectores políticos y que no 
obstante tratarse de un postulante izquierdista, la Fuerza Armada 
no ha discutido su triunfo y le ha entregado el Poder.(201) La elec- 
ción en la primera vuelta, lo que los franceses llaman "le ballotage'' 
sólo es en realidad, un balón de ensayo. La primera vuelta elimina los • 
candidatos, reduciéndolos sólo a dos de ellos, los que han tenido 
mayor número y sólo es en la segunda vuelta cuando en realidad se 
elige al Presidente.(202) 
ELEMJ,NTOS DE CULTURA POLITICA 1 ;,,  )-  
Los políticos y constitucionalistas que se opusieron a la segunda 
vuelta adujeron las siguientes razones: No es cierto que el prestigio, 
la autoridad y el ascendiente del Presidente de la República dependan 
de haber logrado una alta votación mayoritaria en la elección. El 
Presidente Bustamante y Rivera alcanzó, en 1945, el 60°/o de los 
votos y sin embargo, su presidencia fue combatida tenazmente y 
luego fue derribado. En Venezuela los candidatos triunfantes del 
Partido Social Cristiano (COPE!), Rafael Caldera y el presidente Luis 
Herrera Campins sólo lograron algo más del tercio de los votos y sin 
embargo han contado con gobiernos consolidados y respetados.(203) 
La segunda vuelta funciona bien en Francia porque ya existe una 
tradición y una infraestructura electorales. Establecerla en el Perú 
implicaría postergar la segunda elección por lo menos por tres meses, 
porque habría que preparar nuevas listas electorales, controladores 
de las mesas de sufragio, ánforas, etc., con un fuerte incremento en 
los gastos del Jurado Nacional de Elecciones y de los partidos polí- 
ticos y una peligrosa demora en conocer el resultado electoral, pro- 
longando la tensión política. Así, la segunda vuelta en el Ecuador, 
que con Francia son los dos únicos países en que funciona este siste- 
ma, tuvo lugar sólo después de transcurrido un año de la primera 
elección.(204) No existe ningún antecedente constitucional ni elec- 
toral que en el Perú aconseje la adopción de ese sistema.(205) Como 
la segunda vuelta sólo se propicia para la elección presidencial, si en 
ella saliese el candidato que obtuvo sólo la segunda votación en la 
primera vuelta, se encontraría con un Parlamento adverso, ya que un 
partido no sólo triunfa en la primera vuelta en cuanto a su candidato 
presidencial sino también es el que obtiene mayor número de repre- 
sentantes al Congreso. En Francia la segunda vuelta es total tanto 
para la elección presidencial como para la parlamentaria. Y aquí se 
producirían peligrosos enfrentamientos.(206) 
Según Alfredo Quispe Correa, la segunda vuelta incurre en un 
error de óptica. Pues es confundir la Iorma de gobierno con el siste- 
ma electoral. Para que un Presidente gobierne apropiadamente se 
debe establecer un sistema adecuado presidencial. La tendencia 
prevaleciente en el mundo contemporáneo es un Ejecutivo fuerte, 
sea el Presidente francés o el Premier Inglés ya que son el foco visible • 
del liderazgo político.(207) Para el constitucionalista francés Du- 
verger el régimen mayoritario de dos vueltas estimula la multiplica- 
ción de los candidatos porque en la primera vuelta se elimina y en la 
' segunda se elige. La primera vuelta resulta así un balón de ensa- 
yo.(207) 
Ahora bien, según el Art. 204, no pueden postular a la Presi- 
• 
1 ;i6 Felipe Isasi Cuyo 
dencía de la República ni, a.las. Vícepresidencias: , ,, , , ; , ,, 1 • l 
, .,. ,  . . ::19·: El ci• udadano -que; por.cualquier- tftulo, ejerce.la Presidencia 
. _d.�1la-.�epública al tiempo.dela.eléccíón o la ha • ejercido dentró,de los :1do� añosprecedentes- ' .  :·,: í 1); .,·' J • •  r- •, �1.,· ·:r)f 1 ! •. .¡ •• 
.. _,. ·.t 2ó:t]¡)l cónyuge y. . los. parientes -consangu ínees 'dentro: del-cuarto 
, gra\!Q,,Y los afinesdentro del segundo de quien ejercelaPresidencía 
: . o  la ha ejercído.eruelaño precedentedela elección·.'·., :, �.,: · ' .  : 
• , . • ! ., po -. Los¡ Ministros de rEstado.,ctlié�·no han cesado'·en el cargo por 
, lomenos Sl:lis.mesesantes,de·lael!c!cción.,;·,.,: ,.,: ,.:··:,r�'.', r: :, ,ll 
: ;;' ,��; .  4o, Los miembrosde.las Fuerzas.Armadas.v'de la-Policfa Nacio- 
1., nal, -que. no han pasado a, 'la -situación- de -retiro, !por Jo· ·menos 'seis 
· meses antes-de la.elección�.-· _:. . ·· ·:'J ! , ·, .  "1! ··0¡, ., ,1!· •• , : · ·• 1 
. . po. ,EJ. .C, ontralor General,. el, v' ' Superintendente-de-Banca ·Segu- 
, ,r.o� Y.' el Presidente.del.Banco Central,de Reserva si -no, han 'renunciado 
,;.pqr;lo.menp� seis mese_s antes de-la elección.Y ·:1,,., ··'· .;' ,.,·,· .,,,1 ,,!, • 
: , . .99.;L°is .míernbros. del .Poder, J.udit::ial(: del MinisterioPúblico, 
l del Consejo.Nacional de. la.Magistratura.y del 'I'ríbunal.de.Garanüías 
¡,99ns�itu,cional�s. JI Jº'11•1r: '• ,f '¡;..i i.'I;\ '•r: '1'-•r>! • •.\ �,·,··,· ,• ,J 
, ,, . ,f?;e, trata, de, evitar .que el, uso del .poder distorsione'·la:voluntad 
.delelectorado, jJ •• \_,': !, .: 1:f1 ';1 .. • : l!{,}r' .·: ,  :.' 1' ,. •l t (1 
.·;, . El mandato.i.presidencial .es de-cinco. ·años., Para· 11.:á· reelección, 
, debe ·I:i.aiJe,r transcurrido: un· pepíodo presidencíaljés decir que· río hay 
. reelección inmediata, ( Art .. 205.). La 'Constitución dé ·.1,933,-en basé a 
, -la nefasta .experiencia del' continuísmo leguiístá -estableció "·'que 'no 
.. hay .,r eelección- inmediata'', agregando· que-· dicha prohibición no po- 
dría ser reformada o derogada y sancionando a quienes apoyen · di· 
recta o indirectamente semejante reforma, con el cese en sus cargos 
,e inhabilitación permanente para el ejercicio de toda función pública 
(Art. 142 de la Constitución de 1933). No quisiera ser tan ·radical, 
pero creo que la mayoría constituyente que aprobó la Constitución 
de 1979, cometió un grave error al suprimir esta fórmula: En 1986 se 
cuestionó la limpieza de las elecciones municipales atribuyéndose al 
gobernante interferencia en el proceso electoral a partir del uso de 
los mecanismos del Poder. En ese mismo año un parlamentario pro- 
puso la reforma del Art, 205 de la actual Constitución con el objeto 
de permitir la reelección inmediata del Presidente de la República, 
exponiendo a nuestra joven democracia al riesgo de una dictadura 
civil. 
Desde una perspectiva conceptual la reelección del presidente 
no es un elemento esencialmente autocrático ( en los EE.UU. se per- 
mite la reelección), pero la tradición caudillista en el Perú no acon- • 
seja este mecanismo. 
• 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 137 
• 
Hemos señalado concretamente que el Art. 204 de la Constitu- 
ción de 1979 prohíbe postular a la Presidencia de la República o a las 
Vicepresidencias, no sólo a quien ejerció la primera magistratura en 
los dos años precedentes a la elección, sino a otros funcionarios inves- 
tidos de autoridad; con el objeto de evitar que se distorsione la 
voluntad del electorado a partir de la utilización del poder. Pues 
bien, la reelección inmediata del cargo presidencial expone a la na- 
ción precisamente a ese riesgo, con el agravante que, dentro del 
modelo de nuestra Constitución, el Presidente de la República se 
encuentra provisto de mucho mayores mecanismos políticos que en 
otras Constituciones. Si se aprobara esta infeliz iniciativa de reforma, 
resultaría cínico mantener las restricciones a que se contraen los 
incisos 2o. al 60. del Art. 204 de la Carta Magna, porque nos encon- 
traríamos frente al absurdo de que se le impide postular a un 
Ministro de Estado, si no renuncia seis meses antes; pero no al primer 
mandatario de la nación que, por sus mayores atribuciones, se en- 
cuentra en mejores posibilidades de manipular una elección. 
Se podrá objetar señalando que la reforma que permita la reelec- 
ción inmediata puede incluir la modificación del Art. 204, exigiendo 
al Presidente en ejercicio que ''baje al llano'' seis meses antes de la 
postulación; pero tal hipótesis no resuelve el problema central: El 
riesgo de que un Presidente se perpetúe en el Poder, a partir de lama- 
nipulación de los mecanismos electorales. 
7.3.2 Juramentación 
El Presidente de la República presta el juramento de ley y 
asume el cargo ante el Congreso el 28 de julio del año en que se 
realiza la elección (Art. 209). 
7.3.3 Inmunidad 
El Presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su 
período, por traición a la Patria; por impedir las elecciones presiden- 
ciales, parlamentarias, regionales o locales; por disolver el Congreso, 
salvo lo dispuesto en el A1·t. 227; y por impedir su reunión o funcio- 
namiento o los del Jurado Nacional de Elecciones y del Tribunal de 
Garantías Constitucionales (Art. • 210). 
7.3.4 Atribuciones y Obligaciones 
Conforme al Art. 211 de la Constitución "son atribuciones y 
obligaciones del Presidente de la Repúblicas - 
• 
138 Felipe lsasi Cayo 
l. Cumplir y hacer cumplir' la Constitución y los tratados, 
leyes y demás disposiciones legales. 
2. Representar al Estado, dentro y fuera de la República. 
3. Dirigir la política general del Gobierno. 
4. Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la 
República. 
5. Convocar a elecciones para Presidente de la República y 
para Representantes a Congreso, así como para Alcaldes 
y Regidores y demás funcionarios que señale la ley. 
6. Convocar al Congreso a Legislatura Extraordinaria. 
7. Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y obligato- 
riamente, en forma personal y por escrito, al instalarse la 
primera legislatura ordinaria anual, así como al concluir su 
mandato. Los mensajes presidenciales requieren previa 
aprobación del Consejo de Ministros. Los mensajes anuales 
contienen la exposición detallada de la situación de la Repú- 
blica y las mejoras y reformas que el Presidente juzga nece- 
sarias y convenientes para su consideración por el Congreso. 
8. Concurrir mediante iniciativa a la formación de las leyes y 
resoluciones legislativas, y ejercer el derecho de observación. • 
9. Promulgar y ejecutar las leyes y ordenar su cumplimiento 
así como el de las resoluciones legislativas. 
10. Dictar decretos legislativos con fuerza de ley, previa dele- 
gación de facultades por parte del Congreso, y con cargo de 
dar cuenta a éste. 
11. Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin trasgredirlas 
ni desnaturalizar las; y, dentro de tales límites, dictar decre- 
tos y resoluciones. 
12. Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los 
tribunales y juzgados y requerirlos para la pronta adminis- 
tración de justicia. 
13. Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacio- 
nal de Elecciones y del Tribunal de Garantías Constitucio- 
nales. 
14. Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, 
y celebrar y ratificar tratados y convenios de conformidad 
con la Constitución. 
• 15. Nombrar Embajadores y Ministros Plenipotenciarios, con 
aprobación del Consejo de Ministros. El nombramiento 
requiere la ratüicación por el Senado. 
16. Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y autorizar 
a los Cónsules el ejercicio de sus funciones. 
• 
I·:LE�ll!NTOS DI· CULTURA POLITICA 139. 
17. Presidir el Sistema de Defensa Nacional. y organizar, distri- 
buir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y la Po- 
licía Nacional. 
18. Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la Repú- 
blica, la integridad del territorio y la soberanía en caso de 
agresi. o, n. 
20. Administrar la Hacienda Pública; negociar los emprésti- 
tos; y dictar medidas extraordinarias en materia económica 
y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con 
cargo de dar cuenta al Congreso. , 
21. Aprobar los planes nacionales de desarrollo. 
22. Regular las tarifas arancelarias. . 
23. Conceder indultos y conmutar penas, salvo los casos prohi- 
bidos por la ley. 
24. Conferir condecoraciones a nombre de la Nación, con acuer- 
do del Consejo de Ministros. 
25. Autorizar a los peruanos para servir en ejército extranjero, y 
26. Ejercer las demás funciones de gobierno y administración 
que la Constitución y las leyes le encomiendan" .  
Comentario especial merece la forma como se viene ejerciendo 
la facultad prevista en el inciso 20 del Art. 211 de la Constitución. 
Los Gobiernos Constitucionales que asumieron el mando en 1980 
y 1985 han sido proclives al uso desmesurado de esta prerrogativa 
confiriéndole un alcance que, a nuestro juicio, excede la norma. 
En efecto, el Poder Ejecutivo está premunido de la atribución de 
dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, 
cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta 
al Congreso. Ello quiere decir, en primer lugar, que para el ejercicio 
de esta facultad debe existir una situación imprevista, fuera del 
normal desenvolvimiento del acontecer nacional, cuya solución exija 
• una acción inmediata, como puede ocurrir en un estado de emer- 
gencia, producto de desastres naturales o eventos similares. En se- 
gundo lugar, las medidas que pueden adoptarse deben ser de carácter 
económico y financiero y no de índole administrativo o político. 
Finalmente, aunque resulte discutible, no queda claro si estas medi- • 
das tienen jerarquía de ley. Sin embargo, se ha convertido en una 
verdadera corruptela calificar cualquier situación como de carácter 
extraordinario, incluyendo la reconocida morosidad de la formación 
de leyes en el Parlamento para justificar el uso de esta atribución, 
llegáridose a modificar leyes aprobadas por el parlamento, aun en 
períodos en que el Poder Legislativo se encontraba en funciones. 
En nue!ltra•-  opinión, resulta muy claro que si el Poder Ejecutivo 
140 Felipe Isasi Cayo 
enfrenta una situación de emergencia que sólo puede conjurarse con 
la dación de normas con jerarquía de ley, debe recurrir al Parlamento 
· con un proyecto de ley'.,,'de emergencia que tiene prioridad o solicitar 
delegación de facultades legislativas, pero no sustituirse al Poder 
Legislativo, usurpando sus funciones, menos aún cuando el Parlamen- 
to se encuentra en sesiones. No queda duda alguna que medidas 
como la creación de organismos públicos para el impulso de proyec- 
tos de inversión de largo plazo, sin previsión presupuesta!, son viola· 
torios de la Constitución, porque aun teniendo implicancia econó- 
mica no son de carácter extraordinario y, en cambio, suponen una 
extralimitación presupuesta! que es prerrogativa del Parlamento. 
Aunque escapa al propósito de este libro, serfa interesante reali- 
zar un estudio del uso de este recurso legal por los gobiernos consti- 
tucion_ales .para verificar la tentación autoritaria de nuestros líderes 
políticos que pueden confirmar el temor de algunos autores respecto 
del exceso de facultades confiadas al Presidente de la República en la 
nueva Constitución. En descargo de ello, puede decirse que la moro- 
sidad del Parlamento exige, . a veces, tomar medidas que eviten la 
paralización del aparato estatal. La tentación autoritaria suele estar 
motivada por la exasperación a que puede llevar el espectáculo de los 
representantes parados sobre una carpeta vociferando contra un 
Ministro de Estado o un colega parlamentario, en lugar de contraerse 
al estudio cuidadoso y reflexivo de los problemas nacionales, al 
sereno 'enjuiciamiento del ejecutivo, así como a la efectiva labor 
legislativa. 
En otras realidades, los ''Decretos de Urgencia'' tienen jerarquía 
legal, ' pero están vinculados al régimen de excepción declarado por 
el Congreso. Nuestra Constitución contiene una mixtura abiertamen- 
te incongruente, no sólo porque los decretos de urgencia· no requie- . 
ren de la declaratoria del Estado de sino incluso 
• Excepción, porque 
este último es declarado por el Poder Ejecutivo. 
7.3.5 Vacancia y Suspensión 
.La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte, 
por incapacidad moral o permanente incapacidad física declarada 
por el Congreso; por aceptación de la renuncia por el Congreso; por 
salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no reincorpo- 
rarse al cargo al vencimiento de éste; y por destitución al haber sido 
sentenciado por algunos de los delitos mencionados en el Art. 210 
(Art. 206). . 
El ejercicio de la Presidencia de la República se suspende por 
• 
• 
• 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA l '1 1 
incapacidad temporal declarada por el Congreso, y por hallarse some- 
tido a juicio, conforme al Art. 21 O (Art. 207). 
Por falta temporal o permanente del Presidente de la República, 
asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el 
Segundo. Por impedimento de ambos, el Presidente del Senado, 
quien convoca de inmediato a elecciones. Cuando el Presidente sale 
del territorio nacional, el Primer Vicepresidente se encarga del despa- 
cho. En su defecto, el Segundo (Art. 208) . 
• 
7.3.6 El Consejo de Ministros 
La dirección y gestión de los servicios públicos, es decir de las 
entidades que tienen a su cargo la satisfacción de necesidades de ca- 
rácter general, están confiadas a los Ministros en los asuntos c,..ie son 
de competencia del Sector a su cargo; según lo establece el Art. 212 
de la Constitución. 
El poder de los Ministros es limitado. Ejercen ciertas funciones 
independientemente, pero la mayoría de ellas deben contar con la 
aprobación del Presidente de la República y, a veces, del Consejo de 
Ministros. En estos casos, la decisión corresponderá al Presidente de 
la República con la correspondiente refrendación ministerial, so pena 
de nulidad (Ar.t. 213) porque el Presidente no es responsable por sus 
actos, sino sus Ministros que constituyen la ''cabeza de turco'' del 
Ejecutivo (Art. 221). 
La Constitución no señala el número de-Ministros. Deja librada 
tal facultad al legislador (Art. 214). Señala sí, que para ser Ministro 
se requiere ser peruano de nacimiento, ciudadano y haber cwnplido 
25 años de edad (Art. 217). 
Ahora bien, una nota de parlamentarismo de nuestra Constitu- 
ción puede advertirse en la institución del Consejo de Ministros como 
cuerpo colegiado, consagrado por los Arts. 215 y siguientes. 
En efecto, ''Los Ministros reunidos forman el Consejo de Minis- 
tros. La ley determina su organización y funciones. 
El Consejo de Ministros tiene su Presidente. Corresponde al 
• Presidente de la República presidir el Consejo de Ministros cuando lo convoca o asiste a sus sesiones'' (Art. 215). 
El Presidente de la República nombra y remueve al Presidente 
del Consejo. También nombra y rernueve a los demás Ministros, a 
propuesta y con acuerdo, respectivamente, del Presidente del Consejo 
(Art. 216 ). . 
Todo acuerdo del Consejo de Ministros requiere voto aprobato- 
rio de la mayoría de sus miembros, y consta en acta. Sus atribuciones 
142 Felipe Isas, Cayo 
son: 
l. Aprobar los proyectos de ley que el Presidente somete a las 
Cámaras. 
2. Aprobar los decretos legislativos que dicta el Presidente de 
la República. 
3. Deliberar sobre todos los asuntos de in terés público, y 
4. Las demás que Je otorgan la Constitución y la ley (Art. 218). 
Los Ministros no pueden ejercer otra función pública, excepto 
la legislativa; tampoco pueden ejercer actividad lucrativa ni interve- 
nir, directa ni indirectamente, en la dirección o gestión empresarial 
ni asociación privadas (A1·t. 219). Se trata de impedir la concentra- 
ción de poder en el primer caso y el usufructo de la función pública 
para fines particulares, en el segundo. 
No hay Ministros interinos. Para evitar la acefalía de un Minis- 
terio el Presidente de la República puede encomendar a un Ministro 
que, con retención de su cartera, desempeñe otra por impedimento 
del que la sirve, sin que este encargo pueda prolongarse por más de 
cuarenta y cinco días ni trasmitirse a otros Ministros (Art. 220). 
Los Ministros no gozan de inmunidad. Son responsables, indivi- 
dualmente, por sus propios actos y por los actos presidenciales que • 
refrendan. Todos los Ministros son solidariamente responsables por 
los actos delictuosos o infractorios de la Constitución o de las leyes 
en que incurra el Presidente de la República o que se acuerden en 
Consejo, aunque salven su voto, a no ser que renuncien inmediata- • 
• mente (Art, 221). Esto se explica porque su mandato no proviene 
de la elección popular. 
El Consejo de Ministros en pleno o los Ministros separadamente, 
pueden concurrir a las sesiones del Congreso o de las Cámaras y llar· 
ticipar en sus debates. Concurren también cuando son invitados para 
informar (Art. 222). Así se garantiza la coordinación de poderes y el 
control político. 
En cada ministerio hay una comisión consultiva, La ley deter- 
mina su organización y funciones (Art. 223). 
7.3.7 De las R.elaciones con el· Poder Legislativo 
• 
El Presidente del Consejo de Ministros concurre a las Cámaras 
reunidas en Congreso, en compañía de los demás ministros, para 
exponer y debatir el programa general del Gobierno y las principales 
medidas políticas y legislativas que requiera su gestión. La exposición 
no da lugar a voto del Congreso (Art. 224), ¡1e1·0 permite el inter- 
cambio de ideas y el control del Parlamento respecto del Ejecutivo. 
1 1 l·MI N"I (JS 1)1 1 'l L n RA l'Olll l< 4 J ·I � 
Es obligatoria la concurrencia del Consejo de Ministros o de 
cualesquiera de los Ministros, cuando la Cámara de Diputados los 
llama para interpelarlos, es decir para interrogarlos. La interpelación • 
es formal y se formula por escrito. Debe ser presentada por no menos 
del 15º/o del número legal de Diputados. Para su admisión, se requie- 
re el voto de no menos del tercio del número de representantes hábi- 
les. Esta no puede realizarse antes del tercer día de su admisión 
(Art. 225 ). 
Si la Cámara de Diputados halla responsabilidad en el Ministro 
o en el Consejo de Ministros interpelados, la hace efectiva por sepa- 
rado mediante el voto de censura o de falta de confianza. Este último 
sólo se produce poi· iniciativa ministerial. 
Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros o contra 
cualesquiera de los Ministros debe ser presentada por no menos del 
25º/o del número legal de Diputados. Se debate y vota por lo menos 
tres días después de su presentación. Su aprobación requiere el voto 
conforme de más de la mitad del número legal de Diputados. 
El Consejo de Ministros o el Ministro censurado debe renunciar. 
El Presidente de la República acepta la dimisión. 
Empero, la simple desaprobación de una iniciativa ministerial no· 
obliga al Ministro a dimitir, salvo que haya hecho de la aprobación 
una cuestión de confianza. 
Las facultades de interpelar, censurar y extender confianza a los 
Ministros son exclusivas de la Cámara de Diputados (Art. 226). 
Como correlato a esta facultad de la Cámara de Diputados, el 
Presidente de la República está facultado para disolver la Cámara de 
Diputados si ésta ha censurado o negado confianza a tres Consejos 
de Ministros: evitándose así el abuso de la censura (Art. 227). 
El decreto de disolución expresará la causa que la motiva, inclu- 
yendo la convocatoria a elecciones en el plazo perentorio de treinta 
d.í as, de acuerdo con la ley electoral en vigor al tiempo de la disolu- , 
C!On. 
Si el Presidente no cumple con llamar a elecciones dentro del 
plazo señalado o las elecciones no se efectúan, la Cámara disuelta se 
reúne de pleno derecho, recobra sus facultades constitucionales y 
cesa el Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus miembros pueda 
ser nominado nuevamente para ministerio alguno durante el período 
presidencial. 
La cámara elegida extraordinariamente completa el período 
constitucional de la disuelta (Art. 228 ). 
El Presidente de la República no puede disolver la Cámara de 
Diputados durante el estado de sitio ni de emergencia. Tampoco- • • 
• 
144 
puede disolverla en el último año de su mandato. Durante este tér- 
mino, la Cámara sólo puede votar la censura del Consejo de Ministros 
o de cualesquiera <le los Ministros con el voto conforme ele por lo 
menos dos tercios del número legal de diputados. 
El Presidente de la República no puede ejercer la facultad de 
disolución sino una sola vez durante su mandato (Art. 229). 
El Senado no puede ser disuelto (Art. 230) porque esta cámara 
no goza de la atribución de interpelar, censurar o negar confianza a 
los ministros. 
7.4 EL PODER JUDICIAI, 
• 
La historia informa una diversidad de modos de administración 
de justicia, es decir de restablecimiento del derecho transgredido. 
Desde el populacho indignado, el juicio popular, el verdugo contra- 
tado y otras modalidades de justicia privada; hasta la organización 
de instituciones encargadas de la función judicial en Iorrna exclusiva, 
que operan dentro de un marco legal definido con garant ías para 
administradores y administrados. Hoy quedan ciertos rezagos de 
justicia privada e11 algunas sociedades primitivas de nuestra cornu- 
nidad estatal, acaso porque nuestro ordenamiento jurídico resulta 
extraño al sistema de creencias reinante del dicho medio social. 
Ahora bien, cabe preguntarse ¿cuál es la utilidad del Poder Ju- 
dicial., si las ''reglas de juego" de la vida social se encuentran plasma- 
das en la Ley, de modo que todos los miembros de la sociedad estatal 
deben estar en condiciones de conocer sus derechos y obligaciones? 
La respuesta es múltiple.' En primer lugar, la existencia de u11 ó1·ga110 
especializado y autónomo encargado, con carácter exclusivo de la 
administración de justicia; supone evitar la concentración del poder 
político y el consecuente abuso de los gobernantes dentro del marco 
conceptual de la separación de poderes. Recordemos que en ciertos 
estadios del desarrollo el detentador de poder político reunía en sus 
manos la facultad de ejecutar las leyes y administrar justicia. La sepa- 
ración de estas facultades es propia del sistema democrático. En 
, segundo lugar, resulta absolutamente imposible que la ley prevea 
cada caso y su solución. Por eso se afirma que la ley es de carácter 
general. En el desenvolvimiento de la vida social se presentarán casos 
particulares que deberán ser resueltos por un órgano especializado. 
como el Poder Judicial, diverso del gobernante y del legislador. En 
tercer lugar, debe tenerse en cuenta que normalmente existen discre- 
pancias entre los ciudadanos respecto de la forma como acordaron 
un negocio determinado y es el poder judicial quien definirá la con- 
1· l 1·�11 NI()� IJI· ( l•I l l•K,\ l'ül íl 1( A 
tienda, dirá quién tuve> razón- Finalmente, existe la const.atación real 
de que la norma jurídica es algo jmpuesto a la sociedad como un 
todo y siempre existirá quien, individualmente, tenga interés en vio- 
larla e11 provecho propio o de los suyos. El derecho del consenso 
será pues restablecido poi· el órgano jurisdiccional cada vez que 
alguien incumpla la norma jurídica. 
Al101·a bien, la potestad de administrar justicia emana del pue- 
blo. Se ejerce por los juzgados y tribunales jerárquicamente integra- 
dos e11 un cuerpo unitario, con las especialidades y garantías que 
corresponden y de acuerdo con los procedimientos que la Constitu- 
ción y las leyes establecen (Art. 232). Eso quiere decir, que quien 
administra justicia lo hace a nombre de la Nación, en representación 
del pueblo, aun cuando los cargos judiciales no son materia de elec- 
ción popular. También supone la unidad del poder judicial que vamos 
a examinar más adelante, y que excluye los fueros privativos que 
tendrán que desaparecer, con las excepciones previstas en la ley para 
el fuero militar. Asimismo, la jerarquización del Poder Judicial per- 
mit irá, entre otras cosas, que el juez superior revise y corrija los 
e1·1·01·es en los que puede haber incurrido el juez inferior, 8$Í como 
la imposición de sanciones en caso que se cometan irregularidades, 
pero no representará facultad del magistrado de mayor jerarqu ía 
para dirigir al juez inferior respecto del sentido en que debe resolver 
un C,\SO. 
7.4.1 Garantías de la Administración de Justicia 
Se denomina Garantías de la Administración de Justicia a una 
serie de principios recogidos en la Constitución que sirven de límite 
a los magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional en rela- 
ción con los ciudadanos y a los órganos de poder del Estado con 
relación al órgano jurisdiccional; asegurando la efectiva e imparcial 
aplicación de la ley. 
El Art. 233 de la Constitución reconoce como Garantías de la 
Administración de Justicia, las siguientes: 
''La unidad y la exclusividad de la función jurisdiccional. 
No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna indepen- 
diente, con excepción de la arbitral y la militar. Quedan 
prohibidos los juicios por comisión o delegación'' ( Inc. 1 o .. 
Art. 233). 
Hemos dicho que el Poder Judicial es un cuerpo unitario. Esto 
constituye una innovación que significa que, con excepción del fuero 
militar ( que tiene jurisdicción sobre miembros de las fuerzas armadas 
y policiales e11 los delitos de función, así como sobre quienes infrin- 
gen el servicio militar obligatorio o incurren e11 traición a la patria e11 
caso de guerra exterior, según el Art. 282); no existe posibilidad legal 
de instaurar fueros privativos. 
En consecuencia, según la undécima disposición transitoria de 
la Carta Magna, los actuales fueros de Trabajo y Comunidades Labo- 
rales y Agrario, deberán incorporarse al Poder Judicial como salas 
especializadas perdiendo su carácter ele fueros privativos. 
La unidad del Poder Judicial también tiene que ver con la exclu- • 
sividad: Nadie más puede arrogarse esta función. Por eso no se adrní- 
ten los juicios por comisión o delegación. 
"La independencia en su ejercicio. Ninguna autoridad puede 
avocarse causas pendientes ante el órgano jurísdiccional ni 
interferir el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar 
sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa 
juzgada ni cortar procedimientos en trámite ni modificar 
sentencias ni retardar su ejecución. Esta disposición no 
afecta el derecho de gracia'' (I11c. 2o., Art. 233). 
Dentro de la doctrina de la separación de poderes, se trata de 
evitar que los demás órganos de poder influyan en la labor del Poder 
Judicial. El gobernante de turno no debe tener acceso a la función 
judicial, sino para exigir celeridad. No puede orientar el pronuncia- 
miento del magistrado en un proceso, ni siquiera el propio legislador 
que, por ser autor de la ley, se encuentra en condición de conocer 
cuál fue el sentido de la misma. 
Asimismo, el poder político se encuentra impedido de dejar sin 
efecto las resoluciones judiciales que tienen autoridad de cosa juzga- 
da, porque ello equivaldría a confiar la administración de justicia al 
gobernante de turno, es decir, regresar a la concentración de las fun- 
ciones del poder propia de los regímenes autocráticos. 
Sin embargo, nuestra Constitución ha establecido ciertos meca- 
nismos que comprometen la independencia del Poder Judicial, como, 
por ejemplo, la forma de designación de magistrados, en la que de 
modo directo o indirecto, se produce la intervención de los gober- 
nantes. 
"La publicidad en los juicios penales. Los tribunales pueden 
deliberar en reserva con la presencia de todos sus miembros. 
pero las votaciones son públicas. Sólo por razones de mora· 
lidad, orden público o seguridad nacional, o cuando están de 
• 
EL�-�l�.NTOS DI ('l LTURA POLITl('A 147 
por medio intereses de menores, o la vida privada de las par- 
tes, o cuando la publicidad menoscaba la recta administra- 
ción de justicia, pueden los tribunales; por decisión unánime 
de sus miembros, disponer que el juicio o parte de él se sus- 
tancie en privado. Los juicios por responsabilidad de funcio- 
narios públicos, delitos de prensa y los que se refieren a 
derechos fundamentales garantizados por la Constitución • 
siempre son públicos" (Inc. 3o., Art. 233). 
En los procesos penales se encuentra en juego la libertad del 
individuo encausado. La publicidad constituirá un mecanismo adi- 
cional que garantice la imparcialidad del juicio; evitándose también 
las componendas mediante el control de la función jurisdiccional 
por la opinión pública. 
• 
''La motivación escrita de las resoluciones, en todas las 
instancias, con mención expresa de la ley aplicable y de los 
fundamentos en que se sustentan'' (Inc. 4o., Art. 233). 
De esta forma se evitan las decisiones arbitrarias de los magis- 
trados, se facilita el derecho de defensa y se permite la libre crítica 
de las sentencias por los miembros de la sociedad estatal. 
''La indemnización por errores judiciales, cometidos en los 
• procesos penales, en la forma que determina la ley'' (Inc . 
5o., Art. 233). 
El error es una contingencia humana. Cuando este se produce 
en el juzgamiento penal de un ciudadano, el perjuicio es sumamente 
grave porque afecta la libertad del individuo injustamente y su eco- 
nomía: al privarlo del ejercicio de su profesión, arte u oficio, y se 
mancilla su honor y buena reputación que se encuentran amparados 
por el Art. 2o. de la Constitución. En consecuencia, es justo que, en 
tales casos, se indemnice al ciudadano agraviado por los daños y per- 
juicios sufridos. 
"La de no dejar de administrar justicia por defecto o defi- 
ciencia de la ley. En tal caso deben aplicarse los principios 
• • generales del derecho y, preferentemente, los que inspiran 
el derecho peruano'' (Inc. 60., Art. 233). 
· Hemos señalado que el legislador se encuentra imposibilitado 
de imaginar todas las situaciones que pueden producirse en la reali- 
dad social, no sólo porque ésta es más rica en posibilidades que la 
capacidad de abstracción del hombre, sino también porque la diná- 
mica social modifica los comportamientos humanos y con ello los 
• 
• 
• 
148 Felipe Isasi Cayo 
supuestos de hecho previstos en la ley. En este sentido, se hace nece- 
sario un mecanismo de integración del sistema jurídico como el que 
comentamos, conforme al cual, cuando se presenta un hecho impre- 
visto en la ley se aplican los principios generales del Derecho y en es- 
pecial los del Derecho peruano; porque el ciudadano no puede 
quedarse sin amparo de la justicia. 
• 
''La aplicación de lo más favorable al reo en caso de duda 
o de conflicto en el tiempo de leyes penales'' (Inc. 7o., 
• Art. 233). . 
Existe un aforismo que refleja claramente el sentido de esta 
disposición: ''es preferible absolver a un culpable que condenar a un 
inocente''. En tal virtud, en caso de duda el magistrado se encuentra 
obligado a absolver al inculpado. Es el principio de que la duda favo- 
rece al reo que, en este acápité del Art. 233, se ha extendido a otro. 
principio conforme al cual debe aplicarse siempre la norma más favo- 
rable al inculpado cuando existe un conflicto de leyes en el tiempo. 
''La inaplicabilidad por analogía de la ley penal'' (Inc. So., 
Art. 233). 
En el campo civil y comercial existe un mecanismo de integra- 
• 
ción del sistema jurídico que es la aplicación analógica de la ley. Por ' 
ejemplo, si no existiera una norma que establece el plazo para la 
devolución de una cosa prestada, el juez aplica la norma similar que 
podría ser el plazo de entrega del precio o de la cosa en la compra- 
venta. Empero, este recurso no puede ser utilizado en los procesos 
penales. Si la conducta de la cual se acusa a un ciudadano no se en- 
cuentra idénticamente prevista en la ley penal como un hecho puni- 
ble (delito o falta), no puede imponérsele la sanción que corresponde 
a un ''delito similar'', porque una _de las garantías fundamentales 
del Derecho Penal es la tipicidad, en cuya virtud no existe delito si • 
no se encuentra previa y expresamente considerado como tal en la 
ley (nulum crime sine lege). 
'' La de no ser penado sin juicio ni privado del derecho de 
defensa en cualquier estado del proceso. El Estado provee 
la defensa gratuita a las personas de escasos recursos" (Inc. 
9o., Art. 233). 
El Art. 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos 
que es ley de la República, establece que toda persona tiene dere- 
cho, en condiciones de plena igualdad a ser oída públicamente y 
• 
l:Ll·�IENTüS DI· rtu TURA POL1·r1r A 149 
• 
• 
con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la deter- 
minación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cual- 
quier acusación unilateral de algún organismo del Estado. Debe 
abrirse un juicio en el cual el inculpado exponga su versión de los 
hechos y, si no cuenta con recursos para pagar los servicios de un 
abogado, el Estado debe procurarle uno cuyos honorarios serán sufra- 
gados por el propio Estado para garantizarle la igualdad de condícío- 
nes frente a sus acusadores y la efectividad de su defensa. 
Cabe destacar que el derecho de defensa no está limitado a la 
instancia judicial. Si concordamos esta norma con el inciso h, nume- 
ral 20 del Art. 2o. de la Constitución, advertiremos que esta garantía 
ampara a la persona desde el momento que es citada o detenida por 
la autoridad, incluyendo el nivel policial. 
"La de no poder ser condenado en ausencia'' (lnc. 10, Art. 
233). 
• 
Esta garantía no exige mayor comentario, dado que es obvio 
que el que se encuentra ausente no está en condiciones de ejercer su 
derecho de defensa. 
"La prohibición de revivir procesos fenecidos. Nadie puede 
ser juzgado nuevamente por hechos por los cuales haya sido 
absuelto o condenado por sentencia firme" (Inc. 
Art. 233). llo., 
Una vez que la última instancia del poder judicial se ha pronun- 
ciado respecto de una contienda ó acusación contra una persona, por 
elemental seguridad jurídica, no se le puede volver a juzgar, aun 
cuando con posterioridad al juicio se encuentren pruebas de su cul- 
pabilidad. Claro está que en los procesos penales, el ciudadano con- 
denado injustamente sí puede revivir el proceso para acreditar su 
i• nocenci• a. 
"La invalidez de las pruebas obtenidas por coacción ilícita, 
amenaza o violencia en cualquiera de sus formas" 
Art. 233). (lnc. 120., 
Se protege la manifestación libre de la voluntad. En un proceso 
civil la actuación de una prueba obligada por modalidades de coac- 
ción diferentes a los apercibimientos previstos en la ley, origina la 
• nulidad de la prueba y no se tendrá en cuenta para efectos de resolver 
el juicio. En un proceso penal el inculpado no se encuentra sometido 
a juramento. Está autorizado a mentir, porque el peso de la prueba 
• 
1 'i() 
de la culpabilidad corre a cargo del Estado. En consecuencia, no se le 
puede coactar para la confesión de un crimen. 
''La obligación del Poder Ejecutivo de prestar la colabora- 
ción que se le requiere en los procesos'' (lnc. 130., Art. 
233). 
Hemos señalado que la separación de poderes no es absoluta ni 
puede significar que cada órgano de poder marche divorciado del 
otro. Debe existir mecanismos de cooperación y coordinación entre 
los poderes que, sin afectar su autonomía, garantice la unidad del 
poder y la marcha de la sociedad a un mismo objetivo nacional. En tal 
virtud, el Poder Ejecutivo debe colaborar con el Poder Judicial. Em- 
pero, no vemos razón por la cual esta obligación no se ha extendido 
al Poder Legislativo. 
''La prohibición de ejercer función judicial por quien no ha 
sido nombrado en la forma prescrita por la Constitución 
o la ley. Los tribunales, bajo responsabilidad de sus miem- 
• bros, no le dan posesión del cargo'' (Inc. 140., Art. 233) . 
Se afirma el sistema de derecho. El poder de administrar justicia 
proviene del pueblo y es ejercido en forma exclusiva por los magis- 
trados debidamente designados. Si un gobierno de facto designa 
magistrados, quienes fueran nombrados por el Gobierno de Jure no - 
deben darle posesión del cargo ni permitirle el ejercicio de la función. 
Del mismo modo, si un Gobierno de Jure transgrede las normas 
establecidas para la designación de magistrados. 
''El derecho de toda persona de hacer uso de su propi• o 
idioma. Si es necesario el Juez o Tribunal asegura la pre- 
sencia deun intérprete'' (Inc·. 150., Art. 233). 
Esta garantía asegura el derecho de defensa. No están lejos los 
días en que nuestra población campesina era explotada por medio 
de la ''jerga'' legal que rodea el proceso judicial. Empero, la diversi- 
dad de lenguas y dialectos que se hablan en nuestro país puede 
dificultar el cumplimiento de esta norma por falta de intérpretes 
idóneos. • 
"La indemnización por el Estado de las detenciones arbitra- 
rias, sin perjuicio de la responsabilidad de quien las ordena" 
( Inc 160 .. Art. 233). 
• 
I· LI· MI· NlºUS l>I· \ l.JL'JºUf{¡\ l'OLl'l"IC A 1 "> 1 
La detención arbitraria es aquella que se realiza sin observar las 
formalidades de ley o que excede de los plazos señalados por el Art. 
2o., lnc. 20, acápite ''g" de la propia Constitución. El ciudadano 
afectado por la detención arbitraria debe ser indemnizado, sin per- 
juicio de la sanción que deba imponerse al responsable de tal ilícito. 
''El derecho de toda persona de formular críticas de las 
resoluciones y sentencias judiciales, con las limitaciones de 
ley'' (Inc. 170., Art. 233). · 
Esta es una forma de devolver al pueblo la facultad de fiscalizar 
el ejercicio del poder en el ámbito de la administración de justicia. 
''La instancia plural'' (Inc. 180., Art. 233). 
Los jueces pueden cometer errores al pronunciarse sobre un 
caso. El ciudadano goza de la oportunidad de recurrir a una autori- 
dad superior a efectos que se subsane el error. 
''El derecho de los reclusos y sentenciados de ocupar esta- 
blecimientos sanos y convenientes'' (Inc. 190., Art. 233). 
Se supera así el criterio intimidatorio que ha venido inspirando 
la sanción penal. El delincuente es una persona humana que debe ser 
tratada como tal y por lo tanto, no puede ser sometido a tratos que 
atenten contra su dignidad · 
Este mismo principio es consagrado por el Art. 234 de la Cons- 
titución que prohíbe los tratos humillantes o inhumanos y la tortura; 
facultando a cualquier persona a solicitar al juez que ordene de in- 
mediato un examen médico de la persona privada de su libertad, si 
cree que está sufriendo maltratos. Como lo señala el numeral acota- 
do, ''el régimen penitenciario tiene por objeto la reeducación, rehabi- 
litación y reincorporación del penado a la sociedad, de acuerdo con 
el Código de Ejecución Penal''. 
En los últimos años se viene dando pasos importantes para hacer 
realidad la declaración constitucional; pero todavía nuestras cárceles 
distan mucho de ser otra cosa que escuelas .de crimen. 
Finalmente, el Art. 236 obliga a los jueces a respetar la jerarquía 
de normas establecidas en el Art. 87 señalando que "en caso de in- 
compatibilidad entre una norma constitucional y una legal ordinaria, 
el Juez prefiere la primera. Igualmente, prefiere la norma legal sobre 
toda otra norma subalterna. 
• 
• 
152 
• 
7.4,.2 Orgunizacióu <IPI Poder judicial 
De acuerdo con el Art. 237, "Son órganos de la función juris- 
diccional: 
l. La Corte Suprema de Justicia, con sede en la capital de la 
república. Su jurisdicción se extiende a todo el territorio 
nacional. · 
2. Las Cortes Superiores, con sede en la capital del distrito 
judicial que señala la ley. 
3. Los Juzgados Civiles, Penales y Especiales, así como los Juz- 
gados de Paz letrados en lugares que determine la ley, y - 
4. Los Juzgados de Paz en todas las poblaciones que lo requie- 
ren. 
Cada u110 de los órganos es autónomo en el ejercicio de sus fun- 
cienes". 
"La Corle Suprema formula el proyecto de presupuesto del 
Poder Judicial. Lo remite al Poder Ejecutivo para su inclusión en el 
proyecto de Presupuesto General del Sector Público. Puede susten- 
tarlo en todas sus etapas. 
El presupuesto del Poder Judicial no es menor que el 2º/o del 
presupuesto de gastos corrientes para el Gobierno Central" (Art. 
238). 
Sin embargo, la sexta disposición general y transitoria de la 
Constitución dispuso que las disposiciones constitucionales que irro- 
gan nuevos gastos e inversiones, se aplicarían progresivamente y que 
la ley anual de presupuesto contemplaría el cumplimiento gradual de 
las mismas. 
"La Corte Suprema de Justicia, por intermedio de sus miem- 
bros, tiene derecho a concurrir a las Cámaras Legislativas para tomar 
parte sin voto en la discusión de los proyectos de ley que presenta y 
de la ley de Presupuesto de la República en lo concerniente al Poder 
Judicial'' (Art. 239). 
No se requiere de mayor explicación para entender la estructura 
del Poder Judicial. Sí, en cambio debe señalarse la necesidad de una 
descentralización de la administración de justicia. Ello no requeriría 
de reforma constitucional de ninguna clase ya que el Art. 241 de la 
Constitución señala que ''corresponde a la Corte Suprema fallar en 
última instancia o en casación los asuntos que la ley señala'', de 
modo bastaría con una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial que 
reduzca al mínimo los casos en que es necesario el pronunciamiento 
del máximo tribunal. 
• 
I· Ll,MENTOS 01· l'l,LíURA POLITICA 1 'i .. � 
7.4.3 Derechos e Impedimentos de los Magistrados 
• 
El Estado garantiza a los magistrados judiciales, conforme al 
Art. 242 de la Constitución: 
l. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y 
la ley. En consecuencia, ni siquiera el superior jerárquico 
puede ordenar al magistrado en el sentido de sus resolu- 
ci• enes. 
2. Su permanencia en el servicio hasta los 70 años y la inamo- 
vilidad en sus cargos, mientras observe conducta e idoneidad 
propias de su función. Los Magistrados no pueden ser aseen· 
didos ni trasladados sin su consentimiento. Se evita asf que 
mediante ascensos se separe a Jueces del conocimiento de 
determinado asunto. 
3. Una remuneración que les. asegura un nivel de vida digno de 
su misión y jerarquía. Esta es una declaración que dista mu- 
cho de la realidad. 
Ahora bien, la función judicial es incompatible con cualquier 
otra actividad pública o privada, excepto la docencia universitaria. 
Ashnismo, los Magistrados están prohibidos de participar en política, 
de sindicalizarse y de declararse en huelga (Art. 243), pero en la prác- 
tica constituyen asociaciones civiles que plantean reclamaciones 
laborales. Creemos que sería más apropiado reconocer sus derechos 
de organización sindical y huelga, manteniendo la prohibición de 
actuar en política partidaria. . 
,) 
7.4.4 Requisitos para ser Magistrados 
El Art. 244 exige para ser Vocal de la Corte Suprema: 
l. Se1· peruano de nacimiento. 
2. Ser ciudadano en ejercicio. 
3. Ser mayor de 50 años. 
4. Haber sido Magistrado de la Corte Superior durante 10 años 
o haber ejercido la abogacía o desempeñado cátedra univer- 
sitario en disciplina jurídica por un período no menor de 
20 años. 
Los requisitos para los demás cargos judiciales están señalados 
por la ley. 
Esta disposición constitucional ha sido interpretada en forma 
• errónea y con móviles políticos, al considerarse que los años de ser- 
vicios prestados en calidad de Juez no pueden ser computados como ' 
ejercicio de la abogacía, dando como resultado absurdo que, un Juez 
154 
de Primera Instancia, con 19 años de servicios y 19 años de abogado 
litigante, no sea admitido como apto para ser Vocal de la Corte 
Suprema, en tanto que quien se desempeña durante 20 años como 
profesor universitario en disciplina jurídica ( que no necesariamente 
tiene vinculación directa con la Magistratura, como es el caso de los 
maestros de Historia del Derecho, Derecho Romano y otros) y que 
nunca hubiere ejercido la profesión de abogado ni como Juez ni 
como abogado litigante o asesor, sí sea considerado apto para ser 
Vocal de la Corte Suprema 
Esto debe ser corregido por la nueva Ley Orgánica del Poder 
Judicial. 
7.5 OTROS ORGANISMOS VINCULADOS A LA 
ADMINISTRACION DE JUSTICIA 
La Constitución trata respecto de otros organismos que, sin 
desempeñar función jurisdiccional, se encuentran en mayor o menor 
grado vinculados al órgano del Poder Judicial, tales como el Consejo 
Nacional de la Magistratura y el Ministerio Público. 
7 .5 .1 Consejo Nacional de la· Magist,·atura 
Es el órgano encargado de proponer el nombramiento de magis- 
trados al Poder Ejecutivo. El Presidente de la República nombra y, 
en el caso de los Magistrados de la Corte Suprema, los somete a rati- 
ficación del Senado (Art. 245). 
Asimismo, tiene como función recibir denuncias sobre la actua- 
ción de los magistrados de la Corte Suprema, calificarlas y cursarlas 
al Fiscal de la Nación si hay presunción de delito, y a la propia Corte 
Suprema para la aplicación de medidas de carácter disciplinario (Arts. • 
247 y 249). 
El Consejo no nombra ni sanciona jueces. 
El Consejo_..Nacional de la Magistratura está integradp en la si- 
guiente forma: �..--1 ·h$..-.a...Q.. J.-1, \.._,t,__.. (:¡­­:,1J.,ÍJ'y"\ 
Dos representantes de la Corte Suprema, 
Un Representante de la Federación Nacional de Colegios de 
Abogados del Perú. 
• 
Un representante del Colegio de· Abogados de Lima, y 
Dos representantes de las Facultades de Derecho de la Repú- 
blica. · • 
Los miembros del Consejo son elegidos cada tres años. No están 
sujetos a mandato imperativo. Son remunerados con dietas que se 
ELEMI\NTOS DI'. CULTURA POLITICA 155 
fijan en el Presupuesto General de la República. 
La ley establece la organización y el funcionamiento del Con- 
sejo. Este se reúne cada vez que es necesario (Art. 246). 
El Consejo Nacional de la Magistratura hace las propuestas para 
el nombramiento de los Magistrados de la Corte Suprema y de las 
Cortes Superiores. Para las propuestas de Magistrados de Primera Ins- 
tancia y demás cargos de inferior jerarquía actúa un Consejo Distrital 
de la Magistratura en cada sede de Corte Superior presidido por el 
Fiscal más antiguo del distrito e integrado por los dos Magistrados 
más antiguos de la Corte Superior y dos representantes elegidos por 
el Colegio de Abogados de la jurisdicción. Las propuestas se hacen 
previo concurso de méritos y evaluación personal (Art. 247). 
En materia disciplinaria es la Corte Suprema la que investiga, 
en forma permanente y obligatoria, bajo responsabilidad, la conducta 
funcional de los jueces. Les aplica las sanciones a que haya lugar. 
Les garantiza el derecho de defensa. Anual y públicamente da cuenta 
del cumplimiento de esta función. La destitución de los Magistrados 
requiere resolución, previo proceso administrativo (Art. 248). 
7.5.2 El Ministerio Público 
De acuerdo con el Art. 250 de la Constitución, el Ministerio 
Público es el organismo autónomo y jerárquicamente organizado 
encargado de: 
l. Promover de oficio o a petición de parte la acción de la jus- 
ticia en defensa de la legalidad, de los derechos ciudadanos 
y de los intereses públicos, tutelados por la ley. 
2. Velar por la independencia de los órganos judiciales y por 
la recta administración de justicia. 
3. Representar en juicio a la sociedad. 
4. Actuar como defensor. del pueblo ante la administración 
pública. 
5. Vigilar e intervenir en la investigación del delito desde la 
etapa policial, y promover la acción penal de oficio o a peti- 
• ción de parte . 
6. Emitir dictamen previo a todas las resoluciones de la Corte 
Suprema de Justicia, en los casos que la ley contempla, y 
7. Las demás atribuciones que le señalan la Constitución y las 
,· leyes. Según el Art. 251 de la Constitución, "son órganos del Minis- 
terio Público: 
1. El Fiscal de la Nación. 
• 
· 2. Los Fiscales ante la Coite Suprema. Son nombrados por el 
Presidente de la República con aprobación del Senado. Se 
turnan cada dos años en la Fiscalía de la Nación. 
3. Los Fiscales ante las Cortes Superiores. Y 
4. Los F. iscales ante Juzgados de Primera Instancia y de I11s- truccio, n. 
Los miembros del Ministerio Público tienen las mismas prerro- 
gativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas cate- 
gorr,a s. 
Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento 
está sujeto a idénticos requisitos y procedimientos, Su Ley Orgánica 
fija las demás disposiciones relacionadas con la estructura y el funcio- 
namiento del Ministerio Público''. 
' 
7.6 EL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES 
La- mayoría de los autores coinciden en señalar que el Jurado 
Nacional de Elecciones no es un órgano de Poder, aunque el hecho 
de que tenga a su cargo los procesos electorales, le competa conocer 
las materias relativas al ejercicio del derecho de sufragio, la validez 
o nulidad de las elecciones, la proclamación de los elegidos, la expe- 
dición de credenciales, los procedimientos electorales y las demás 
señaladas en la ley (Art. 286); le confiere todas las características de 
un órgano de Poder. 
"El Jurado Nacional de Elecciones, con sede en la capital de la 
República, está constituido por siete miembros: 
l. Uno elegido poi· la Corte Suprema de Justicia entre sus ma- 
gistrados jubilados o suplentes, quien preside el Jurado. 
2. Uno elegido por la Federación Nacional de Colegios de 
Abogados del Perú. 
3. Uno elegido por el Colegio de-  Abogados de Lima. 4. Uno elegido por los Decanos de las Facultades de Derecho 
de las universidades nacionales, y 
5. Tres elegidos por sorteo entre los ciudadanos propuestos 
por los Jurados Regionales del Norte, Centro y Sur de la 
República, de acuerdo a la ley. 
Al tiempo de designarse los miembros titulares se procede a 
nominar a los suplentes de cada uno de ellos" (Art. 287). 
"Para ser miembro del Jurado Nacional de Elecciones, se exigen 
los mismos requisitos que para ser Senador. 
El cargo es incompatible con cualquier otra función pública. 
No pueden ser miembros del Jurado Nacional de Elecciones los 
• 
• 
• 
• • 
1'LEMENTOS DE CULTURA POLITICA 15-7  
• • 
• 
• • • 
candidatos 'a cargos de elección popular, ni los ciudadanos que 
desempeñan puestos directivos en los partidos políticos, alianzas o 
coaliciones o que los han desempeñado, con carácter de dirigentes 
nacionales, en los seis años anteriores a la fecha de la elección" (Art. 
288). 
''El Jurado Nacional de Elecciones es autónomo. El Jurado y 
sus órganos aprecian los hechos con criterio de conciencia. Resuelven 
conforme a Derecho'' (Art. 289). Esto abona en favor de la tesis 
minoritaria que lo concibe como un órgano del Poder. 
Ahora bien, conforme al Art. 290, ''El Jurado Nacional de Elec- 
ciones declara la nulidad del proceso electoral nacional en los siguien- 
tes casos: • 
• l. Cuando los sufragios emitidos' en sus dos terceras partes, son 
nulos o en blanco. 
2. Cuando se anulan los procesos electorales de una o más cir- 
cunscripciones que en conjunto representan el tercio de la 
votación nacional válida''. 
''El escrutinio de los votos, en toda clase de elecciones, se 
realiza en acto público e ininterrumpido, sobre la mesa de sufragio. 
Es irrevisable, salvo los casos de error material e impugnación que se • 
resuelven conforme a la ley electoral'' (Art. 291). 
''El Jurado Nacional de Elecciones puede declarar, en instancia 
de apelación•  definitiva, la nulidad de las elecciones de una determi- 
nada circunscripción electoral, por las siguientes causales: 
l. Por graves irregularidades en el proceso electoral sean 
• que 
suficientes para modificar los resultados de la elección. Y 
2. Cuando comprueba que los votos emitídos.ien sus dos ter- 
ceras partes, son nulos o en blanco'' (Art. 292). 
Esta regla permite al Jurado Nacional evaluar situaciones de 
manipulación del voto, mies como la violación de las prohibiciones 
previstas en materia de propaganda electoral y publicación de encues- 
tas que, independientemente de la sanción de los responsables, debe 
corillevar la nulidad de la elección cuando su efecto hubiere sido sen- 
siblemente gravitante en la sociedad. · 
''El Jurado Nacional de Elecciones dicta las instrucciones y dis- 
posiciones para el mantenimiento del orden-y la libertad electorales 
en los comicios. Dichas instrucciones y disposiciones son de cumpli- 
miento obligatorio para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional" 
(Art. 293). Esto también nos hace pensar que se trata de un órgano 
de Poder. 
''El Registro Electoral y el Registro de Partidos Políticos depen- 
• • 
• 
• 
• - 
• 
• 
• 
• 
• • • 
• • • • ,• • • 
• 
• • • • • • • 
158' • • Felipe lsasi Ca)'O 
• • • • • • • 
• • • " - -. · . •  • 
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• • >•  • 
' - • • "-· . -· 
den del Jurado Nacional de Elecciones. La ley establece su organiza- 
ción y función'' ( Ar-t: 294 ). • · · . . 
• 
• •• • - • . •• • 
N•O T•A S AL CAPITULO 7 • • • • ' • • • 
• • 
• 
• • • • 
• 
184. Pareja Paz Soldán, José. Op. cit., pp. 190 y Í9J . . • 
• • • • 
• 
185. Loewenstein, Karl. Op. cit., p. 55. • 
• • 
• • ' 
·186. Ruiz Eldredge, Alberto. Op. cít., p. 259.c • 
• 
, - • • • 
187. Ferrero, Raúl, Op. cit., p. 282. • 
• 
• • • 
• 1.88. Rubio, Marcial yBcrnalcs, Enrique. Constitución.y Sociedad Política; p. 312 . 
• • • 
> 189.. Locwcnstcin, l(arl. Op. cit., p. 246. • 
• • 
• • 
190. Pareja Paz Soldán, JosáOp. cit., j,. 271. • 
• 
• • •••  
191. Ibídem. ' . 
• - 
192. Rubio, Marcial y Bcrnales, Enrique. Op, cit., p. 312 . 
• 
• 
193. Loewenstein, Karl. Op. cit., p. 246. 
194. Pareja Paz Soldán, José, Op. cit., p. 270. • 
195. Rubio, Marcial y Bernales, Enrique, Op, cít., p. 313 . 
• 
196. Rubio, Marcial y Bernalcs, Enrique, Op. cit., p. 321. • 
197. Ibídem. 
198. Ibid, p. 322. 
199. Pareja Paz Soldán, José. Op. cit., p. 200. 
200. Pareja Paz Soldán, José. Op. cit., p. 213. 
' 
20]. Ibídem. 
202. lbidem. 
• 
1 
203. !bid, p. 212. 
• 
204. Ibídem. • 
205. Ibidem. • 
206. Ibídem. 
• 
207. lbid,pp. 212 y 213. •'  
208. Ibid, p. 213 . 
• 
l'LE�lliNTOS 01· ("l'LTllllA l'OLITlt,\ 1 59 
• • 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- Montesquieu. "Del Espíritu de las Leyes''. Ediciones Sarpe, 
1984. . 
- Aristóteles. "La Política''. • 
- Pareja Paz Soldán, José. ''Derecho Constitucional Peruano y la 
Constitución de 1979''. Ed. Justo Valenzuela EIR, 1984. 
- Ruiz Eldredge, Alberto. ''La Constitución Comentada 1979''; 
Ed. Atlántida, 1980. 
- Rubio, Marcial y Bemales, Enrique. ''Constitución y Sociedad 
Pelítica"; Mesa Redonda Editores, 1983 . 
• • • 
• • 
• 
• 
• 
• 
• 
CAPITULO 8 
LAS REGIONES Y LOS GOBIERNOS LOCALES 
8.1 LAS REGIONES(*) 
El centralismo ha sido el modelo de crecimiento de la sociedad 
peruana a lo largo de su historia. Desde la dispersión de las comuni- 
dades locales durante la conquista hasta nuestros días, el poder 
económico, político y toda manifestación de la vida ha estado con- 
centrada en la capital. La economía primaria de exportación subor- 
dina las acciones de integración territorial, orientando los caminos 
hacia los puertos costeros, desatiende la agricultura y succiona las 
riquezas de la provincia. En cierta forma, la relación internacional 
centro-periferia se reproduce en el ámbito interno, generando una 
concentración de población en la capital, mayoritariamente marginal. 
Las decisiones políticas emanan del poder central hacia la provincia, 
impregnadas de un aire capitalino, de modo tal que la mayoría de 
las veces no son adecuadas o inclusive resultan contraproducentes 
para el desarrollo de las provincias. La provincia está sometida a un 
proceso creciente de pauperización y olvido, mediante la succión 
de su economía y la ausencia de atención de sus necesidades. Conse- 
cuentemente, s1:1 poder de organización se debilita cada vez más, 
como no ocurra que la fuerza de la desesperación la lleve a la insur- 
gencia, ante la pérdida de credibilidad en el sistema. 
Todo esto ha sido advertido por estudiosos, políticos y legisla- 
dores de todas las épocas. Pero un discurso descentralista poco 
sincero que, a la hora de la acción, no ha pasado de algunas medidas 
de desconcentración administrativa, revela que, en realidad, existe 
un cierto temor a la provincia. Aunque se critica con razón que para 
• Este capitulo fue redactado antes de la Ley de Bases de la Regionalización No. 24650 
de 5 de marzo de 1987 
• 
• 
• 
162 
resolver un asunto judicial o administrativo, los pobladores de la 
provincia tengan que viajar a la capital; los esfuerzos de los gobernan- 
tes no han ido más allá de la delegación de ciertas facultades e11 favor 
de los órganos judiciales o administrativos de la provincia, lo que 
no resuelve el problema de fondo. 
La nueva Constitución ha recogido nuevamente este discurso 
descentralista a través de su proyecto de Regionalización, que 
supone, no una simple desconcentración, sino una auténtica devo- 
lución del poder político, recursos económicos y autonomía adminis- 
trativa, para el desan·ollo independiente de los pueblos periféricos; 
como parte de un proyecto nacional de largo plazo que debe ser 
continuo cualquiera que sea la ideología del gobierno que asuma el 
poder, 
En este sentido, habría que esperar que se constituyan las Re- 
giones conforme a la novena disposición general y transitoria de la • 
Carta Magna y observar la propia dinámica del cumplimiento de la 
• Constitución, para constatar hasta qué punto será real la facultad 
conferida a las Regiones para resolver sus propios problemas con la 
debida autonomía. • 
Ello no implica acentuar el divorcio de las provincias. Mariátegui 
dice ''que existe un Perú costero, español y un Perú serrano e indíge- 
na'' postulando que el problema del Regionalismo debe fundamental- 
mente orientarse a la solución del problema del Indio y de la Tierra, 
sin perder de vista las necesidades y direcciones de la economía na- 
cional. El fin histórico señala- de una descentralización no es 
secesionista si110 por el contrario unionista. Se descentraliza no para 
separar y dividir a las regiones, si110 para asegurar y perfeccionar su 
unidad dentro de una convivencia orgánica y menos coercitiva.(209) 
Claro está que para ello será necesario cuidar el método de re- 
gionalización. Los fracasos descentralistas hasta hoy se deben funda- 
mentalmente a la falta de regiones bien definidas en lo que se refiere 
a intereses comunes y medio geográficos.(210) 
Por ejemplo, el Cuzco, Arequipa, Puno y Apurímac constituyen 
la más definida y orgánica de nuestras regiones. Entre estos departa- 
mentos el intercambio y la vinculación mantienen viva una vieja 
unidad. La heredada de los tiempos de la civilización incaica. En el 
Sur la "región" reposa sólidamente en la piedra histórica. Los Andes 
son sus bastiones.(211) 
En consecuencia, si se quiere evitar que se repita el fracaso 
descentralista de los concejos departamentales, debe buscarse la 
realidad histórica del Perú. Un regionalismo integrador será aquél 
que tenga en cuenta, 119 sólo el mapa rlel Perú. sino la tradición de 
ELEMl:NTOS DE CUL1'URA POLITICA 163 
los grupos sociale_s,_!!l tipo __d e._desarrollo productivo_ y la _desconcen� 
tración administrativa: transfiríendo poder a las provincias, no sólo 
desde el punto de vista jurídico, sino económico y político. Implicará 
democratizar la riqueza económica, descentralizar la educación, la 
producción, los servicios, la infraestructura, en suma, �rear verd�e- 
ros polos de desarrollo que motiven a sus o.obladores a afeuarsL_al 
t-er ru-ñ o co-n  fundamento en la esperanza de vivir can bienestar. Esto es posible en el marco de la Constitución actual, porque 
conforme al Art. 259, las Regiones se constituirán sobre la base de 
áreas contiguas integradas histórica, económica, administrativa y 
culturalmente conformando unidades geoeconómicas. Pero la decla- 
ración constitucional no garantiza nada, si no existe una auténtica 
voluntad política de gobernantes y gobernados hacia la real descen- 
tralización de la vida nacional. 
Ahora bien, conforme al artículo 259 de la Constitución, una 
ley deberá aprobar el plan nacional de regionalización. Asimismo, las 
regiones serán creadas por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo o a 
pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo, con el 
voto favorable de los Concejos Provinciales, siempre que ese voto 
represente la mayoría de la población de la región proyectada. Las 
modificaciones en la demarcación regional requieren el pronuncia- 
miento previo y directo de las poblaciones afectadas, conforme a 
ley (Art. 260). Estas normas suponen que habrá que superar natura- 
les discrepancias entre las provincias ante las expectativas de conver- 
tirse en "cabeza" de la Región. 
De otro lado, el artículo 261 reconoce autonomía económica y 
administrativa a las regiones, confiriéndoles competencia; dentro de 
su territorio, en materia de salubridad, vivienda, obras públicas, 
vialidad, agricultura, minería, industria, comercio, energía, previsión 
social, trabajo y, en concordancia eón los artículos 24 y 30, educa- 
ción primaria, secundaria y técnica, y las demás que les son delegadas 
confonne a ley. 
Desde el punto de vista económico, los recursos de las regiones 
son: 
l. Los bienes y rentas de las Corporaciones y Juntas Departa- 
• mentales de Desarrollo y de la parte proporcional que corresponde 
a las provincias que se integran a la región. 
2. La cuota del fondo de compensación regional y las otras 
sumas que se consignarán en el presupuesto del Sector Público. 
3. El producto de sus bienes y de los servicios públicos que 
prestan. 
4. Los recursos nacionales que se les transfieran para la aten- 
• 
164 Felipe lsasi Cayo 
ción de los servicios públicos descentralizados, 
5. Los impuestos cedidos, total o parcialmente, por el Estado 
• 
y los tributos creados para ellas. 
6. El producto de los empréstitos y operaciones de crédito 
que contratan. 
7. El derecho de mejoras por las obras que ejecutan, y 
8. Los ingresos provenientes de la aplicación del artículo 121 
y los demás que señala la ley (A.t·t. 262) . 
• 
• 
· Se evitará el desarrollo desigual de las regiones mediante el 
fondo de compensación regional, cuyo monto ñjará la ley, y será 
distribuido equitativamente entre las regiones por e! Poder Legisla- 
tivo en la Ley de Presupuesto del Sector Público. Se atenderá a la 
superficie, la población residente, la tasa de migración y desocupa- 
ción o subempleo y el rendimiento del impuesto a la Renta (A1·t. 
263). 
Desde el punto de vista p.olíti.G.o.,_e.xistirán órganos de gobierno 
regional: la Asamblea Regional,_el __C onsejo Regional y la Presidencia 
del Consejo. El mandato para lo.s..,!llegidos por sufragio directo es de 
cinco años. El de los restantes, de tres. 
La Asamblea Regional estará integrada por el número de miern- 
bros que señale la ley. Se integra por personal elegido por sufragio · 
directo, por los alcaldes provinciales de la región y por delegados de 
las instituciones representativas de las actividades económico-sociales 
y culturales de la misma. 
La proporción de las representaciones se fija en la ley. Se esta- 
blece que; en todo caso, la directamente elegida no es mayor del 
40�o. - 
Para ser miembro de la Asamblea Regional se requieren las 
mismas calidades que para ser Diputado; y ser residente en la región. 
A los miembros del Consejo Regional les alcanzan las mismas causales 
de inelegibilidad e incompatibilidad, y las mismas prohibiciones 
,(Art. 264). 
El Art. 265 señala las siguientes atribuciones a la Asamblea 
Regional: 
l. Elegir de su seno a su presidente, que lo es también del 
Consejo Regional. 
2. Elegir, a propuesta del presidente, a los miembros del 
Consejo Regional. ' 
3. Ejerce1· las competencias legislativas y administrativas que • 
expresamente le delegan los Poderes Legislativo y Ejecuti-v o. 
4. Dictar las normas de su organización interior. .· - 
• • 
• 
• 
ELE�fENTOS DI:. CULTURA POLITICA 165 
• 
5. Aprobar el presupuesto de la región. 
6. Aprobar el Plan Regional de Desarrollo, y 
• 7. Las demás funciones que le señale la ley . La delegación de competencia que acuerde el Poder Legislativo 
a la región supone siempre subordinación a la legislación nacional. 
No pueden ser objeto de delegación las materias que alteran el carác- 
ter unitario de la República o el ordenamiento jurídico del Estado 
o que pueden ser opuestas al interés nacional o al de otras regiones • 
(Art. 266). No se trata pues de constituir un Estado Federal como 
algunos políticos han sugerido. 
''Las normas aprobadas por la Asamblea Regional se elevan al 
Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación dentro de los 
quince días siguientes de aprobadas. El Poder Ejecutivo puede 
vetarlas'' (Art. 267). 
El Presidente y el Consejo Regional constituyen el órgano eje- 
cutivo de la región que, como hemos mencionado, es elegido por la 
Asamblea Regional (Art. 265, inc. lo. y 20.). Sus atribuciones y 
obligaciones son: 
l. Elaborar el proyecto del Plan Regional de Desarrollo de 
acuerdo a los lineamientos del Plan Nacional. 
2. Ejecutar el Presupuesto Regional y administrar su patrimo- 
n1• 0. 
• 
3. Organizar y administrar los servicios públicos descentrali- 
• 
1 
• zados y coordinarlos con los que presta el Poder Ejecutivo. 
4. Resolver en última instancia los asuntos administrativos de 
• 
los concejos municipales de la región. 
5. Ejecutar los acuerdos y resoluciones de la Asamblea Re- 
gional. 
• 6. Reglamentar las normas emanadas de la Asamblea Regio- 
nal, y 
7. Las demás que señala la ley (Art. 268). 
8.2 LOS GOBIERNOS LOCALES 
El Gobierno Nacional debe estar provisto de un Plan Nacional 
de Desarrollo, así como el Gobierno-Regional debe adecuar el suyo 
al Plan Nacional, pero con atención a las particularidades de la Re· 
gión.(212) Sin embargo, existe una serie de servicios, necesidades 
• 
y problemas relacionadas con un espacio urbano de magnitud más 
reducida, no en importancia necesariamente, sino en relación al ca- 
rácter más inmediato de las soluciones que requieren, tales como 
alumbrado, limpieza, mantenimiento, tránsito, etc., que, por su 
• 
166 Felipe lsasi Cayo 
• • 
carácter cotidiano, debe confiarse al Gobierno Local.(213) Para 
ello existen los Municipios, 
En efecto, el Dr. Ruiz Eldredge nos enseña que la persona 
humana realiza su ser en dos núcleos fundamentales: su hogar y su 
trabajo. La participación en su destino en el núcleo-trabajo se da a 
través de las modalidades de co-propiedad y co-gestión. Aunque 
nosotros, en la ciudad, no tenernos una conciencia municipal, es la 
municipalidad el instrumento de participación del hogar para el des· 
arrollo del ser y la solución de los problemas inherentes a la fami- 
lia.(214) 
En efecto, de acuerdo con la Constitución, las Municipalidades 
son los órganos del gobierno local. Tienen autonomía económica 
y administrativa e11 los asuntos de su competencia. La administración 
municipal se ejerce poi· los Concejos Municipales, distritales y los 
que se establecen conforme a ley (Art. 252). 
"Los Alcaldes y Regidores de los Concejos Municipales son 
elegidos, en sufragio directo, por los vecinos de la respectiva jurisdic- 
ción, Los extranjeros residentes poi· más de dos años continuos 
pueden elegir. También pueden ser elegidos, salvo en las municipali- 
dades fronterizas. El Concejo Municipal consta del número de' regi- 
dores que señala la ley, de acuerdo con la población correspondiente. 
Es presidido por el Alcalde. Cuando el número de regidores es de 
• 
cinco o más, se da representación a las minorías'' (A1·t. 253). 
"Las municipalidades son competentes para: 
l. Acordar su régimen de organización interior. 
2. Votar su presupuesto. 
3. Administrar sus bienes y rentas. • 
4. Crear, modificar o suprimir sus contribuciones, arbitrios y 
derechos. 
5. Regular el transporte colectivo, la circulación y el tránsito. 
6. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos 
locales. 
7. Contratar con otras entidades públicas o privadas, preferen- 
temente locales, la atención de los servicios que no adrnis- 
tran directamente. 
8. Planificar el desarrollo de sus circunscripciones y ejecutar 
los planes correspondiente, y 
9. Las demás atribuciones inherentes a su función, de acuerdo 
a ley'' (Art. 254). 
Las municipalidades provinciales tienen a su cargo, los servicios 
públicos locales, es decir, aquellas actividades que están orientadas 
a satisfacer necesidades del carácter colectivo, dentro de su circuns- 
• 
ELEMENTOS m, ClJL l"URA POLITICA 167 
cripción. Además: 
''1 Zonificación y urbanismo. 
2. Cooperación con la Educación Primaria y vigilancia de su 
normal funcionamiento de acuerdo con los Arts. 24 y 30. 
3. Cultura, recreación y deportes. 
4. Turismo y conservación de monumentos arqueológicos e 
históricos, en coordinación con el órgano regional. 
5. Cementerios, y 
6. Los demás servicios cuya ejecución no está reservada a otros 
órganos públicos, y que tienden a satisfacer necesidades 
colectivas de carácter local'' (Art. 255). 
Igualmente, ''Las municipalidades promueven, apoyan y regla- 
mentan la participación de los vecinos en el desarrollo nacional'' 
(Art. 256). 
Los bienes y rentas de las municipalidades son: 
''l Los tributos que gravan el' valor de los predios urbanos y 
• 
rústicos de su circunscripción. 
2. Las licencias y patentes que gravan el ejercicio de las activi- 
dades lucrativas y profesionales. 
3. El impuesto al rodaje. 
4. Los recursos nacionales que se les transfieren para la aten- 
ción de los servicios públicos descentralizados. 
5. La contribución por peaje, pontazgo y mejoras de las obras 
que ejecutan. 
6. El impuesto a la extracción de materiales de construcción. 
7. El impuesto sobre terrenos sin construir. 
8. Los tributos que gravan la propaganda comercial y los es- 
pectáculos públicos. 
9. Los productos de sus bienes y de los servicios públicos que 
prestan. 
10. Los arbitrios, derechos, contribuciones y multas. 
11. Parte de la renta contemplada en el Art. 121 para el respec- 
tivo municipio provincial, en la proporción de ley, y 
12. Los demás que señala la ley o que se instituyan en su favor'' 
(Art. 257). 
La capital de la República tiene régimen especial en la Ley 
Orgánica de Municipalidades (Art. 258) cuyo análisis escapa al 
objetivo de este manual. 
168 Felipe Isas! Cayo 
• 
• 
NOTAS AL CAPITULO 8 
209. Mariátegui, José Carlos. Op. cit., p. 159. 
210. Ibídem. • 
211. lbidem. 
212. Rubio, Marcial y Bernales, Enrique. Constitución y Sociedad Política, p. 592. 
213. lbidem. 
214. Ruíz Eldredge, Alberto. La Constitución Comentada - 1979, p. 315 . 
• 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- Mariátegui, José Carlos. ''Siete Ensayos de Interpretación de la 
• 
Realidad Peruana''; Ed. El Amauta. 
- Ruiz Eldredge' , Alberto. "La Constitución Comentada -1979''; 
Ed. Atlántida, 1980. 
- Rubío, Marcial y Bemales, Enrique. ''Constitución y Sociedad 
Política''; Mesa Redonda Editores, 1983. 
- 
• 
• 
• 
• 
CAPITULO 9 
LOS DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES 
DE LA l'EllSONA 
• 
9.1 LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA • 
PERSONA 
Ya hemos señalado que, a partir de la ruptura de la era mitoló- 
gica del poder, se exige un fundamento racional al ejercicio del poder 
político apareciendo constituciones con un contenido mínimo. Uno 
de los elementos de ese contenido mínimo es el reconocimiento de 
los derechos fundamentales de la persona y sus garantías, como 
medio de realización de la persona humana y de respeto a su dignidad 
y como instrumento de limitación y control del poder. Esto último, 
porque los derechos fundamentales constituyen una barrera que no 
puede ser excedida por los gobernantes, sino en casos de excepción. 
Los movimientos liberales de la Revolución Francesa y la Inde- 
pendencia de los Estados Unidos tuvieron sus declaraciones de 
derechos del hombre, durante el siglo XVIII. América en el siglo XX 
aprueba en Bogotá la Declaración Americana de los Derechos y 
Deberes del Hombre de 1948 y el 10 de diciembre de ese mismo año, 
las Naciones Unidas proclaman la Declaración Universal de los Dere- 
• chos Humanos que es ratificada por el Perú por Resolución Legisla- 
tiva No. 13282. Es posible reconocer la tendencia al reconocimiento 
de derechos fundamentales del ser humano, también en el Pacto 
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el Pacto de Dere- 
chos Económicos, Sociales y Culturales del 16 de diciembre de 1966 
y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en 
San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969. Antes, la Cons- 
titución de 1933 también reconocía en el Perú ciertas garantías o 
libertades fundamentales; pero la Constitución de 1979 sistematiza 
• 
170 l·elipc l!)JSI Cuyo 
• 
y eleva a la jerarquía constitucional una mayor gama de derechos, 
especialmente los de naturaleza laboral, siguiendo el ejemplo de las 
Cartas de México (1917) y de Alemania de Weimar (1918). 
En efecto, el título primero de la Constitución de 1979 se 
denomina "Derechos y Deberes Fundamentales de la Persona" y 
engloba los capítulos referentes a la persona, la familia, la seguridad 
social, salud y bienestar, la educación, la ciencia y la cultura, el tra- 
bajo, la función pública, los derechos políticos y los deberes . . 
La mayoría de estos derechos están referidos al ser social que 
es el hombre y no al concepto de persona como individuo. Sin em- 
bargo, según la mayoría de los autores nacionales que comentan 
nuestra Carta Magna, hay aquí una nota del indiviclualismo que ins- 
pira ideológicamente esta Constitución. La declaración de los dere- 
chos del hombre y del ciudadano de la Revolución Francesa -dicen- 
opuso, los derechos individuales al poder de la monarquía absoluta, 
frente a la cual la igualdad y la libertad individual, así como la pro- 
piedad, liberaban. Empero, hoy dentro de un sistema capitalista que, 
confiere concentración de poder económico a la burguesía, la igual- 
dad y la libertad oprimen en la medida que sean tratados jurídica- 
mente como iguales grupos sociales que socioeconómicamente no lo 
son. El Estado debe equilibrar la desigualdad de fuerzas mediante el 
ejercicio de su función tu telar, 
Empero, esta crítica del aspecto ideológico es algo drástica. 
No olvidemos que lo importante es que la Constitución reconoce 
estos derechos y constituye un avance fundamental el hecho que por 
vez primera ciertos derechos laborales son hoy elevados al rango 
constitucional. 
Ahora bien, el Art. lo. de la Constitución señala que la persona 
humana es el fin supremo de la sociedad y del Estado. Todos tienen 
la obligación de respetarla y protegerla. 
Diversos autores afirman que hubiera sido deseable que este 
artículo se refiriera al Estado y que incluyera el respeto a la persona 
humana, Advierten -otra vez- en esta omisión el carácter predomi- 
nantemente individualista de la Constitución; empero, siendo esto 
cierto en cuanto se observa una concepción iusnaturalista que atri- 
buye fundamentación divina a los derechos humanos; hay que admi- 
tir que lo esencial de este numeral es su definición de la persona 
humana como un fin en sí misma y no como un medio. Esto repre- 
senta un compromiso del Estado y de los miembros de la sociedad de 
rechazar toda forma de explotación o de instrumentación de un ser. 
humano. 
Asimismo, una concepción humanista que concibe a la persona 
• 
ELE�!ENTOS DE CULTURA POLITICA 171 
como el fin de la sociedad y del Estado, exige garantizar todo aquello 
que represente su dignificación, esto es, el trabajo, la recreación, el 
bienestar material, la seguridad, la educación, etc. En consecuencia, 
no debe verse necesariamente una concepción individualista en el 
Art. lo. de nuestra Constitución, sino una valoración de la persona 
como categoría humana superior a los otros elementos del cosmos. 
En este sentido, se realiza la idea de Paul Valery -citado por Ruiz 
Eldredge de que ser humano es sentir vagamente que hay de todos 
en cada uno de nosotros y de cada uno de nosotros en todos;(215) 
afirmándose la solidaridad en lugar de la explotación, porque quien 
explota a otro se denigrará a sí mismo, quien agravie o cause daño 
a su prójimo se autoagravia o causa daño a su propia dignidad. 
Con arreglo al Art. 2o. de la Constitución toda persona tiene 
derecho: 
9.1.1 A la vida, a un nombre propio, a la integridad física y al 
libre desenvolvimiento de su personalidad. Al que está por 
nacer se le considera nacido para todo lo que le favorece 
(lnc. lo., Art. 20.). 
• 
El derecho a la vida a que se contrae el Inc. lo. del Art. 2o., 
debe concordarse con el Art. 235 que señala que no hay pena de 
muerte, sino por traición a la patria en caso de guerra exterior. Ruiz 
Eldredge comienza comentando este artículo con la siguiente frase: 
''La abolición de la pena de muerte ha den·otado a los mortíco- 
las''.(216) Resulta coherente la abolición de la pena de muerte; 
porque la naturaleza humana supone una identificación con la vida 
del prójimo. Sentir que hay un poco de todos en cada uno de nos- 
otros y de cada uno en los demás. El reconocimiento de que la pena 
de muerte es una autoaniquilación. 
Sin embargo, hay que revisar los fundamentos de mortícolas y 
antimortícolas, porque en todos los estratos de nuestra sociedad, aún 
observamos un espíritu de talión renovado que clama por la restau- 
ración de la pena de muerte, frente a la ola de violencia que nos 
agobia. 
La pena de muerte se sustentó en la idea de la intimidación. 
Pero Beccaria, acaso el primero en recusar este medio, expresó que 
la experiencia de todos los siglos ha demostrado que el temor nunca 
ha detenido al delincuente. Esto se ha confirmado en investigaciones 
• realizadas en Londres que acreditan que en las épocas de la pena 
capital no sólo no desapareció sino que aumentó el índice de crimi- 
nalidad. Este fenómeno es explicable desde el punto de vista de la 
• 
• 
172 • 
Psicología Social, porque el crimen oficial excita a la población 
provocando el sadismo social y rompiendo el sentimiento solidario 
de los hombres.(217) 
Al respecto, Ruiz Eldredge relata cómo en ciertos grabados del 
siglo XVIII, e11 Londres, puede observarse escenas de ocho carteristas 
ajusticiados públicamente, mientras que en medio de la multitud 
aparecen otros carteristas hurgando los bolsillos de la ge11Le.(218) 
Santo Tomas justifica la ¡1e11a capital porque proviene del poder 
que viene de Dios, agregando que así como es lícito para la salud 
amputar un miembro del cuerpo humano, es saludable para el cuerpo 
social la eliminación de u11 malhechor peligi·oso.(219) Pero habrfa 
que responder a Santo Tomás que, a veces, la extirpación de un tu· 
mor canceroso apresura la muerte del paciente por generalización 
del mal, y esto no es una simple figura retórica: si a una muerte 
respondemos con otra, recibiremos otra respuesta igual, y así, en 
forma sucesiva. La violencia engendra violencia y alguien, quién si 110 
el Estado, debe detener el círculo vicioso. 
De otro lado, en la doctrina penal moderna, las sanciones 
buscan rehabilitar ,11 delincuente. ¿Cómo se rehabilita a un muerto? 
La de muerte no es, entonces, una pena propiamente dicha. Además, 
si se sanciona a alguien con prisión y se comete u11 error, puede repa- 
rarse el daño. Em11e1·0, no es posible subsanar el e1,·01· cuando ha 
ocasionado la muerte, porque ninguna indemnización podrá devolver 
la vida de la víctima. El e1·1·01· judicial no es algo exótico ni esporá- 
dico; es una contingencia humana muy frecuente. Ruiz Eldredge cita 
los siguientes casos e11 la historia jtidicial:(220) 
- En Georgia, James Foster fue condenado a la silla, pero 
antes de la ejecución u11 ex policía confesó el crimen, 
- En Londres, Timothy Evans fue colgado por un crimen 
cometido poi· John Christi, 
- En julio de 1963, un delincuente se declaró culpable del 
crimen por el cual se había ejecutado a James Hanmaty. 
- Salvlftore Ablae fue condenado a prisión por asesinar a su 
empleador. Luego tuvo que ser indemnizado porque resultó 
siendo inocente. 
Finalmente, en lo personal 110 veo justificación para que se 
mantenga la pena de muerte en el caso de traición a la patria cuando 
hay guerra exterior. La traición en tiempos de guerra expone la vida 
de la población y constituye un crimen que repugna a todo hombre 
de bien. Empero, los mismos argumentos de los detractores de la 
pena de muerte, tales como el fracaso de la intimidación, la teoría • 
• 
• 
J::Llc�ll:NTOS DE (.'ULTURA l'OLITICA 173 
de la rehabilitación y el problema del error, son válidos para este 
caso. 
Otro tema vinculado al derecho a la vida es el de la eutanasia 
o muerte piadosa que se da a los enfermos cuya curación se tiene 
por imposible o cuando se encuentran sometidos a sufrimientos que 
los recursos de la ciencia no pueden paliar o suprimir. La eutanasia 
es sancionada como delito de homicidio, entre otras razones, porque 
el avance vertiginoso de la ciencia ha puesto en tela de juicio la tesis 
de los males incurables. 
El aborto es otro tema obligado en relación con el derecho a la 
vida, máxime si se tiene en cuenta que la disposición constitucional 
considera nacido al que está poi· nacer, para todo cuanto Je favorece. 
Su primer derecho es pues, el derecho a la vida. 
En Roma, según Morongin, el aborto no era delito, sino Wl acto 
inmoral, hasta que los emperadores Severo y Antonino, antes de Jus- 
tiniano, lo sancionaron como tal, pero no porque se hubiere frustra- 
do una vida, sino en función del agravio al marido que representaría 
privársele de un descendiente. Desde Justiniano, en adelante, se 
protege al concebido, pero la sanción consistió en el repudio del 
marido hacia la madre. 
En el libro de Exodo (XII, 24) ya se condena el aborto, sancio- 
nándose a quien hiera a mujer preñada; si muere la mujer paga vida 
por vida; si sólo pierde el feto, resarce el daño. Recién bajo la influen- 
cia del cristianismo se condena el aborto como una forma de homici- 
dio contra el producto de la concepción, considerado vida humana. 
Empero, inicialmente, se admitía como atenuante si el embrión 
masculino tenía 80 días de concebido o el emlxión femenino 40; 
porque se estimaba que aún el alma no se había infundido. 
El tema tiene repercusiones legales porque nuestra ley penal 
lo sanciona como un delito, salvo el caso del aborto terapéutico. 
También se trata de un aspecto moral que debe ser examinado con 
criterio de conciencia, en cuanto existe una corriente que proclama 
la necesidad de legitimar el aborto, alegando circunstancias como la 
concepción violenta que rompe el vínculo afectivo de la.futura madre 
frente al niño; las condiciones de miseria que hacen imposible a 
ciertas madres sostener a sus hijos;· la vergüenza social en el caso de 
las madres solteras; el problema de la procreación defectuosa o la 
simple libertad de decidir la maternidad. 
El derecho a un nombre propio como signo exterior de identi- 
dad, reconocido por el mismo Inc. lo. del artículo 2 de la Constitu- 
ción, ya se encontraba protegido por el Código Civil de 1936: El 
actual Código Civil de 1984 extiende el amparo jurídico al seudó- 
• 
• 
• 
174 
• 
nimo cuando adquiere la importancia del nombre. 
La integridad física es el derecho de la persona sobre el propio 
cuerpo que, por vez primera, es tutelado en un nivel constitucional. 
Esta norma debe ser concordada con el Art. 234 que prohíbe los 
tratos inhumanos y humillantes, especialmente la tortura, que afecta 
la integridad física. Como patrimonio personal resulta interesante 
destacar que el nuevo Código Civil de 1984, consagra la irrenuncia- 
• 
bilidad de este derecho, conjuntamente con los relacionados al 
honor, la vida, la libertad y demás inherentes a la persona que, ade- 
más, se encuentran fuera del comercio de los hombres. Esto significa 
que el Estado protege estos derechos por encima de la voluntad de 
su titular. Así, el Art. 60. del Código Civil señala que los actos de 
disposición del propio cuerpo están prohibidos cuando ocasionen 
una disminución permanente de la integridad física o cuando, de 
alguna manera, sean contrarios al orden público o a las buenas cos- 
tumbres. Sólo son válidos si su exigencia con·esponde a un estado 
de necesidad, de orden médico o quirúrgico o si están inspirados por 
• 
motivos humanitarios. Existen otras normas importantes en el Có- 
digo Civil cuyo comentario excede del propósito de este libro; pero 
baste resaltar que no es posible, dentro de nuestro ordenamiento 
jurídico, la venta de partes del cuerpo y que sólo está permitida la 
donación de ciertos órganos y tejidos, dentro de las limitaciones del 
Código Civil y las establecidas en la Ley 23415. Igualmente, es de 
destacar el Art. 120. del Código Civil, conforme al cual no son exigi- 
bles los contratos que tengan por objeto la realización de actos 
excepcionalmente peligrosos para la vida o la integridad física de una 
persona, salvo que correspondan a su actividad habitual y se adopten 
medidas de previsión y seguridad adecuadas a las circunstancias. La 
integridad física se protege, pues, por encima de la libertad de 
contratación que, como veremos, es también un derecho fundamen- 
tal reconocido por el Art. 2o. de la Constitución. 
La protección al libre desenvolvimiento de la personalidad a que 
se contrae este I11c. lo. del Art. 2o. de la Constitución, exige un com- 
promiso del Estado de crear los medios de realización de las potencia- 
lidades humanas y de abstenerse de interferir en el desarrollo de la 
personalidad. Ello implica establecer ciertas restricciones a la publi- 
cidad subliminal que distorsionan los hábitos de consumo y la per- 
cepción de las auténticas necesidades humanas; así como las activida- 
des de los detectives privados y servicios de seguridad, que suelen 
proporcionar información respecto de las actividas políticas o sindi- .. , • 
cales de los trabajadores, para que las empresas se abstengan de 
contratarlos. La drogadicción, es también un medio de interferencia 
• 
' 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITJICA 175 
del desarrollo de la personalidad que debe ser enfrentado para que 
esta norma constitucional deje de ser una declaración lírica. 
Finalmente, la eliminación de ciertas condiciones sociales y 
económicas que entorpecen el libre desenvolvimiento de la persona· 
lidad, es tarea importante del Estado. El acceso a la cultura, al tra- 
bajo, a la recreación, a los medios de comunicación social, etc. 
constituyen medios de desarrollo de la persona humana que no se 
encuentran al alcance de todos. 
9.1.2 A la igualdad ante la ley, sin discriminación alguna por 
razón de sexo, raza, religión, opinión o idioma. 
El varón y la mujer tienen iguales oportunidades y respon- 
sabilidades. La ley reconoce a la mujer derechos no menores 
que al varón (lnc. 2o., Art. 20.). 
La igualdad ante la ley supone el reconocimiento de la misma 
naturaleza de los hombres, con iguales derechos y oportunidades 
sociales, en el campo político, social, cultural, etc. Esto significa 
un compromiso del Estado y sus miembros para la eliminación de 
toda suerte de privilegios y discriminaciones por razón de sexo, raza, 
poder económico, etc. Pero también representa la necesidad del 
ejercicio de la función tutelar del Estado para equilibrar las fuerzas 
desiguales en la sociedad a fin que la igualdad ante la ley no perma- 
nezca en el campo de las declaraciones líricas. En efecto, para nadie 
es un secreto que en la sociedad existen diferencias reales en el nivel 
económico, por ejemplo. Para que la igualdad ante la ley sea 
liberadora debe existir una serie de mecanismos que eviten el uso y 
la concentracíóns del poder económico para la creación de situacio- 
nes de privilegio. · 
9.1.3 A la libertad de conciencia y de religión, en forma individual 
asociada. No hay persecución por razón de ideas o creencias. 
El ejercicio público de todas las confesiones es libre, siempre 
que no ofenda a la moral o altere el orden público (lnc. 3o., 
Art. 20.). 
El ser humano actúa conforme a un orden de convicciones per- . 
sonales de carácter moral, religioso y social que forman parte de su 
conciencia. Este conjunto de ideas o creencias no pueden ser motivo 
de intervención del detentador de poder. No puede obligarse a nadie 
a creer en algo o alguien. Tampoco puede impedirse a nadie a adoptar 
el credo dictado por la propia conciencia. Este derecho se extiende 
176 Felipe lsusí Cayo 
a la facultad de los individuos de ejercer st1s confesiones en forma 
pública y de organizar agrupaciones con tal fin, El único límite 
expresado en la Constitución es que no se ofenda la moral y el orden 
público, 
Aquí radica una dificultad porque el concepto de moral es 
eminentemente subjetivo y podría dar lugar a que, en un momento 
político determinado, se interprete con fines políticos que tal o cual 
organización profesa creencias que atentan contra la moral y por 
ende, no están protegidos por la Constitución. 
En todo caso, es importante destacar que se rechaza la persecu- 
ción por razón de las ideas y creencias, teniendo en cuenta que el 
Estado no profesa ningún credo oficial. La separación entre el Estado 
y la Iglesia es evidente si se concuerda esta norma con el A1-t. 86 de 
la misma Constitución, conforme al cual, dentro de un régimen de 
independencia y autonomía, el Estado reconoce a la Iglesia Católica 
como elemento importante en la formación histórica, cultural y 
moral del Perú. Le presta su colaboración, pero "El Estado puede 
también establecer formas de colaboración con otras confesiones''. 
En efecto, admitir el credo católico como parte de la formación de 
los peruanos y prestarle su colaboración al lado de otras confesiones, 
significa que no hay una Religión Oficial, 
9.1.4 A las libertades de información, opinión, expresión y difu- 
sión del pensamiento mediante la palabra, el escrito o la 
imagen, por cualquier medio de comunicación social, sin 
previa autorización, censura ni impedimento algunos, bajo 
las responsabilidades de ley. 
Los delitos cometidos por medio del libro, la prensa y de- 
más medios de comunicación social se tipifican en el Código 
Penal y se juzga en el fuero común. 
También es delito toda acción que suspende o clausura 
algún órgano de expresión o le impide circular libremente. 
Los derechos de informar y opinar comprenden los de fun- 
dar medios de comunicación (Inc. 4o., Art. 20.). 
El hombre manifiesta su pensamiento mediante la palabra. Si la 
Constitución se limitara a proteger la libertad de conciencia y reli- 
gión, no estaría realmente protegiendo nada. Por ello es de capital 
importancia la libertad de expresión que no está limitada a la simple 
libertad de informar a través de la prensa hablada o escrita. Este dere- • 
cho comprende el derecho de informar y de ser informado, es decir, 
que protege a quien emite la información y a quien la recibe. En 
ELE�lENTOS DE CULTURA POLITJCA 177 
consecuencia, cuando se censura a un periodista por parte del propie- 
tario del diario, se viola el derecho del público a ser informado. Sin 
embargo, poco se ha hecho al respecto. 
De otro lado, como lo ha señalado Ruiz Eldredge, 22l)�se suele 
confundir la libertad de prensa con la libertad de emh esa y en este 
error incurre nuestra Constitución cuando establece que este derecho 
comprende los de fundar medios de comunicación, disposición que 
se explica por la experiencia vivida durante el gobierno revoluciona- 
rio de la Fuerza Armada (1968-1980) que diseñó un programa de 
expropiación de los medios de comunicación masiva para entregarlos 
a los sectores organizados de la sociedad, sin llevar a cabo dicha 
transferencia. 
De otro lado, no se crea que la remisión de los delitos de prensa 
al Código Penal representa una limitación indebida a la libertad de 
expresión. Todo lo contrario, se trata de impedir que se dicten, como 
otrora, estatutos draconianos que, so pretexto de. castigar a quienes 
delinquen por intermedio de los medios de comunicación de masas, 
violen el derecho constitucional. 
En todo caso, siempre es necesario señalar sanciones para quie- 
nes delinquen, porque los propietarios de los medios de comunica- 
ción y los periodistas son ciudadanos que deben respetar con igual 
alcance- el honor y la reputación de los demás. La libertad de expre- 
sión no debe ser un medio de injuria ni de difamación. 
9.1.5 41 honor y la buena reputación, a la intimidad personal y 
familiar y a la propia imagen. Toda persona afectada por 
afirmaciones en cualquier medio de comunicación social, 
tiene derecho de rectificación en forma �tuita, sin perjui- 
cio de la responsabilidad de ley (Inc. 5o., Art. 2o. ). 
El honor contiene dos aspectos: uno subjetivo que representa 
la propia estima y otro, objetivo que es la estima que terceros tienen 
de cada persona. Este último elemento, en sentido estricto, es la 
buena reputación.(222) Empero, ambos aspectos están protegidos 
por la Constitución. La intimidad personal y familiar y la propia 
imagen son derechos relativos al elemento objetivo. Suponen que, 
salvo los casos previstos en la ley, como la publicidad legal de los pro- 
cesos penales, la persona goza de la prerrogativa de reservar sus relacio- 
nes privadas, incluyendo, ciertas conductas inmorales (y hasta, ilegales, 
como el adulterio que es un delito contra la familia, pero que sólo 
puede ser publicitado en el juicio correspondiente por el cónyuge 
agraviado). 
• 
lsasí Cayo 
- Felipe 
La calumnia, la difamación y la injuria son delitos que afectan 
el honor de las personas, sancionados por el Código Penal 
La calumnia, consiste en imputar a otro un delito, a sabiendas 
que la imputación es falsa o sin que exista motivo aparente que per- • 
mita creer prudentemente en su veracidad; la difamación es divulgar 
un hecho, cualidad o conducta que pueda perjudicar el honor y la 
reputación; y la injuria es ofender o ultrajar con palabras, gestos o 
hechos a una persona. 
9.1.6 A la libertad de creación intelectual, artística y científica. 
El Estado propicia el acceso a la cultura y la difusión de 
ésta (lnc. 60., Art. 20.). 
Decíamos, con ocasión de la libertad de prensa o de expresión, 
que el hombre expresa su pensamiento mediante la palabra. Sin em- 
bargo, siendo esto cierto no es exacto. El hombre también expresa 
su pensamiento mediante manifestaciones intelectuales que no se 
traducen necesariamente en palabras, como, por ejemplo, la escultu- 
ra, la pintura, etc. La libertad de creación intelectual protege el 
derecho del hombre de expresar el pensamiento mediante palabras 
u otra forma de exteriorización. 
Existe ciertos momentos históricos en que se producen revo- 
luciones en el campo de las ciencias, artes o letras que ponen en tela 
de juicio los conocimientos o sentimientos de la sociedad. Entonces 
tia surgido, no pocas veces, la tentación totalitaria de sojuzgar estas 
expresiones nuevas de la cultura. En el sistema democrático, que se 
basa en el pluralismo ideológico y político y en la libre circulación 
de las ideas, resulta fundamental evitar este riesgo. 
En sociedades donde existe un circuito cerrado de ideas, como 
mecanismo de asegurar el poder de los detentadores, este derecho 
se ve conculcado; porque se considera que a través de la propagación 
de ideas diversas de las oficiales puede cuestionarse el fundamento 
del poder de sus detentadores. 
9.1.7 A la inviolabilidad del domicilio. Nadie puede ingresar en 
él ni efectuar investigaciones o registros sin autorización 
de la persona que lo habita o por mandato judicial, salvo 
el caso de flagrante delito o de peligro inminente de su per- 
petración. Las excepciones por motivo de sanidad o de grave 
riesgo son reguladas por la ley (Inc. 7o., Art. 20.). 
Es importante destacar que este derecho no protege la propie- 
dad, sino el domicilio. En consecuencia, nadie, ni siquiera el pro- 
ELE�IENTOS DE CULTURA POLITICA 179 
• 
pietario de un inmueble, puede entrar en él sin autorización de quien 
lo habita, salvo los casos de mandato judicial o de flagrante delito 
o peligro inminente de su perpetración o las excepciones que esta- 
blezca la ley por razones de sanidad o grave riesgo. Esto es así porque 
el domicilio es el ''territorio'' del hogar en cuyo ámbito se realiza la 
familia. 
9.1.8 A la inviolabilidad y el secreto de los papeles privados y de 
las comunicaciones. 
La correspondencia sólo puede ser incautada, interceptada 
o abierta por mandamiento motivado del Juez, con las ga- 
rantías previstas en la ley. Se guarda secreto de los asuntos 
ajenos al hecho que motiva su examen. El mismo principio 
se observa con respecto a las comunicaciones telegráficas y 
cablegráficas. Se prohíben la interferencia y la intervención 
de las comunicaciones telefónicas. Las cartas y demás docu- 
mentos privados obtenidos con violación de este precepto 
• no tienen efecto legal 
Los libros, comprobantes y documentos de contabilidad 
están sujetos a inspección o fiscalización de la autoridad 
competente, de conformidad con la ley (Inc. So., Art. 20.). 
El derecho a la intimidad personal y familiar se extiende al cam- 
po de las comunicaciones. Las relaciones particulares entre dos o 
más seres humanos deben ser respetadas. Las cartas y demás docu- 
mentos privados obtenidos con violación del precepto constitucional 
carecen de efecto legal. En consecuencia, si en un proceso judicial se 
adjuntara como prueba de algún hecho un documento sustraído o 
interceptado, el Juez tiene la obligación de ignorarlo. 
9.1.9 A elegir libremente el lugar de su residencia, a transitar por 
el territorio nacional y a salir de él y entrar en él, salvo limi- 
taciones por razón de sanidad .  
A no ser expatriado ni separado del lugar de su residencia 
sino por mandato judicial o por aplicación de la ley de ex- 
tranjería (lnc. 9o., Art. 20.). 
La libertad de residencia y de tránsito no se reduce al ámbito 
de la libertad personal que permite el libre desenvolvimiento de la 
personalidad, sino que se extiende al campo político. Es un medio 
de limitacíón del poder político, sobre todo si se tiene en cuenta la 
penosa historia peruana' e11 este aspecto: políticos de diversas ten- 
• 
180 
• 
- dencias se han visto afectadas en su derecho, sea mediante la depor- 
tación, sea mediante el impedimento de ingresar al país (allí están 
los casos de Víctor Raúl Haya de la Torre, Jorge Idiáquez, José 
María de la Jara, Rayrnundo Duharte, Alberto Ruiz Eldredge Goi- 
cochea -hijo del jurista Alberto Ruiz Eldredge Rivera+, Fernando 
y Francisco Belaunde, Javier Diez Canseco, etc.). 
9.1.10 A reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales 
privados o abiertos al público no requieren aviso previo. Las 
que se convocan en plazas y vías públicas exigen anuncio 
anticipado a la autoridad, la que podrá prohibirlas solamen- 
te por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas 
(lnc. 100., Art. 2). 
El hombre es eminentemente social. La reunión es una expre- 
sión cotidiana de ese carácter. La reunión puede ser privada o pública, 
comprender dos personas o una gran cantidad de ellas, puede tener 
fines políticos, religiosos, sociales o de cualquier índole. La única 
condición para su libre ejercicio es que sea pacífica, porque el vivir 
pacíficamente es un deber de todo ciudadano corno lo veremos más 
adelante. 
Cuando las reuniones son en locales privados o abiertos al 
público, no requieren aviso previo a la autoridad. Cuando son en 
plazas o vías públicas debe anunciarse a la autoridad en forma anti- 
cipada, pero en rigor no debe ser prohibida por ésta sino por motivos 
probados de sanidad o seguridad públicas. En la práctica, el mencio- 
nado anuncio como único requisito no funciona. La autoridad suele 
prohibir, sin prueba alguna de las causas señaladas, las movilizaciones 
populares. Dirigentes sindicales y estudiantiles son agredidos física- 
mente por las ''fuerzas del orden'', dando testimonio del ''espíritu 
democrático'' de las autoridades políticas, en todos los tiempos. La 
tolerancia no ha sido una característica de la vida peruana . 
• 
9.1.11 A a.s ociarse . y crear fundaciones con fines lícitos, sin autori- zac1o' n previa. , 
Las personas jurídicas se inscriben en un registro público. 
No pueden ser disueltas por resolución administrativa (Inc. 
11 o., Art. 2o. ). 
La reunión es efímera. La asociación es un paso adelante. Tiene 
un cierto grado de permanencia y aspira a concertar voluntades para 
desarrollar alguna actividad en común. El derecho a la libre asocia- 
ción supone la libertad no sólo de asociarse, sino también el 110 ser 
- 
ELE�ll'NTOS DE CULTURA l'OLll'ICA 181 
obligado a integrarse a una asociación. 
Existe discusión respecto del alcance de esta disposición cons- 
titucional. Hay quienes sostienen que sólo protege las dos formas 
nominadas por el Código Civil, es decir, la Asociación propiamente 
dicha y la Fundación. El Art. 80 del Código Civil de 1984 define a 
la Asociación como una organización estable de personas naturales 
o jurídicas, o de ambas, que a través de una actividad común persigue 
un fin no lucrativo. Del mismo modo, el Art. 99 del mencionado Có- 
digo Civil conceptúa a la Fundación como una organización no 
lucrativa instituida mediante la afectación de uno o más bienes para 
la realización de objetivos de carácter religioso, asistencial, cultural 
u otros de interés social. Si se adopta este criterio restrictivo llegaría· 
mos a la conclusión que el Constituyente no concebía a la empresa 
y sus diversas formas de sociedad (anónima, de responsabilidad limi- 
tada, etc.) como derivadas de la libertad de asociación y por ende, no 
se encontrarían protegidas por la prohibición de disolución adminis- 
trativa. 
En el caso del Banco de la Industria de la Construcción que 
fuera cerrado por mandato de la Superintendencia de Banca y Segu- 
ros, los representantes de los dueños iniciaron una acción constitu- 
cional amparados en este artículo de la Carta Magna. El Dr. Luis 
Alberto Sánchez emitió un informe legal en el que sostenía que esta 
norma protegía el derecho de los banqueros. El Dr. Ruiz Eldredge 
opinó que esta norma se restringía al campo de las relaciones civiles 
referidas. El Tribunal de Garantías Constitucionales declaró infun- 
dada la acción constitucional. 
La fórmula de este numeral. no es muy agraciada y permite una 
discusión sobre sus alcances, porque cita expresamente dos formas 
asociativas. En todo caso, si persiste la interpretación del Tribunal 
de Garantías Constitucionales, la libre empresa tendrá que recurrir a 
otros fundamentos diversos para sostener sus derechos, ya que este 
numeral no estaría amparando formas asociativas con fines económi- 
cos, a pesar que el único límite señalado por la propia norma, es que 
los fines sean lícitos. 
9.1.12 A contratar con fines lícitos. La ley regula el ejercicio de 
esta libertad para salvaguardar los principios de justicia y 
evitar el abuso del derecho (Inc. 120., Art. 120.) . 
• 
El contrato es el acuerdo de dos o más partes para crear, regular, 
modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial; según defi- 
nición contenida en el Art. 1351 del Código Civil de 1984. La liber- 
182 Felipe Isusi Co)'O 
tad de contratación es uno de los pilares del sistema capitalista 
porque permite la libre circulación de bienes en el mercado, Sin 
embargo, esta libertad no está restringida solamente por el objeto 
del contrato, que deber ser lícito, sino por el propio principio de 
justicia +-podr ía leerse equidad- destinado a evitar el abuso del 
derecho. 
En efecto, en un acuerdo privado entre dos o más personas 
existe una parte "débil" y una parte "fuerte" que por razones del 
rol que desempeña o por su simple posición económica puede impo- 
ner su voluntad a la primera, desvirtuando el principio de igualdad 
jurídica. Para evitar esto, la ley puede imponer reglas o establecer 
limitaciones al contenido de los contratos, cuando median razones 
de interés social, público o ético, conforme lo establece el Art. 1355 
del Código Civil. Es decir, que el Estado se encarga de equilibrar la 
balanza a través de ciertos mecanismos jurídicos establecidos en la 
ley. Por ejemplo, la necesidad de celeridad en la vida comercial ha 
instituido la modalidad de contratos preimpresos a cuyas cláusulas 
los contratantes deben adherirse, si desean adquirir un producto en 
la casa comercial que ha extendido el formulario. El Art. 1401 del 
Código Civil establece que en estos contratos, cuando exista duda, 
las cláusulas serán interpretadas en favor de la parte que no intervino 
en la impresión del formulario-contrato. 
9.1.13 A elegir y ejercer libremente su trabajo, con sujeción a la 
ley (Inc. 130., Art. 20.). 
La libertad de trabajo es el derecho de todo ciudadano de deci- 
dir en favor de quién prestará servicios, así como de realizar su 
actividad personal en forma voluntaria. Pero también consiste en el 
derecho a tener un trabajo que le procure medios para su realización 
• como persona humana, además de su simple manutención. Empero, 
la realidad social limita tenazmente este derecho. La demanda de 
trabajo es mucho mayor que la oferta, convirtiendo en ilusoria la 
posibilidad que una persona elija libremente su trabajo. Cada vez 
es más difícil el acceso a un empleo. Pero es un deber social procurar 
que se llegue a una situación de pleno empleo. Los gobernantes 
deben dar prioridad a la creación de puestos de trabajo y a la capaci- 
tación de los trabajadores para hacer realidad este derecho consti- 
tucional. Una forma es la realización de inversiones en las que exista 
uso intensivo de mano de obra en sustitución de las técnicas que, so 
pretexto de eficiencia y rentabilidad, promueven un uso intensivo 
del capital. El ser humano es primero y no puede ser preterido por 
el criterio de rentabilidad. 
• 
L Ll.�11,NTOS DI: ('UL1ºURA l'OLITICA 18.� 
9.1.14 A la propiedad y a la herencia, dentro de la Constitución 
y las leyes (lnc. 140., Art. 20.). 
' 
El derecho de propiedad, es decir el poder jurídico que permite 
usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien, según la definición del 
Art. 923 del Código Civil, es otro de los pilares del sistema capitalista 
opuesto por la burguesía, como un derecho fundamental de la per- 
sona humana, a la aristocracia y al clero, en tiempos de la Revolución 
Francesa. Y no es que la propiedad sea inherente a la naturaleza 
humana ni esencial para su desarrollo, sino que históricamente los 
reyes y las clases privilegiadas marginaron del disfrute de los bienes 
a las clases que conformaban el Tercer Estado. No existía igualdad 
en la posibilidad de acceso a los bienes. En estas circunstancias, resul- 
taba lógico que el movimiento de la Revolución Francesa, que trajo 
por tierra los instrumentos de abuso de los reyes acumuladores de 
riquezas, consagrara la propiedad como un derecho sagrado contra 
el cual nadie podría atentar y que además daría firmeza al intercam- 
bio de mercancías y al surgimiento de la industria. 
Sin embargo, en la actualidad este derecho no es irrestricto ni 
ilimitado. Tal como lo reconoce el Art. 124 de la Constitución "La 
• propiedad obliga a usar los bienes en armonía con el interés social. 
El Estado promueve el acceso a la propiedad en todas sus modali- 
dades". 
En efecto, el Art. 125 señala que ''La propiedad es inviolable . 
• 
El Estado la garantiza. A nadie puede privarse de la suya sino por 
causa de necesidad y utilidad públicas o de interés social, declarada 
conforme a ley, y previo pago en dinero de indemnización justipre- 
ciada. La ley establece las normas de procedimiento, valorización, 
• 
caducidad y abandono", Pero también expresa que ''En la expropia- 
ción por causa de guerra, de calamidad pública, para reforma agraria 
o remodelación de centros poblados o para aprovechar fuentes de 
energía, el pago de la indemnización justipreciada puede hacerse en 
efectivo por 'armadas o en bonos de aceptación obligatoria y libre 
disposición, redimibles forzosamente en dinero. En•  tales casos la ley 
señala el monto de la emisión, plazos adecuados de pago, intereses 
reajustables periódicamente, así como la parte de la indemnización 
que debe pagarse necesariamente en dinero y en forma previa''. 
De otro lado, según el Art. 127 "La ley puede, por razón de 
interés nacional, - establecer restricciones y prohibiciones especiales 
para la adquisición, posesión, explotación y transferencia de determi- 
nados bienes por su naturaleza, condición o ubicación''. 
Desde el punto de vista político suele esconderse una distinción 
• 
• 
184 
económica de capital importancia entre los bienes de uso o consumo 
y los bienes o medios de producción. En los sistemas socialistas 
inspirados en la doctrina marxista, no se admite la propiedad privada 
de los medios de producción, pero sí la de los bienes de uso. 
Ahora bien, la herencia es la trasmisión de los bienes en favor 
de los parientes, conforme a reglas que establece el Código Civil, y su 
consagración como derecho fundamental de la persona viene a per- 
mitir, dentro de un contexto capitalista, la posibilidad de ahorrar y 
acumular bienes a través de generaciones; es decir, de conservar el 
patrimonio en la familia. 
9. l. 15 A alcanzar un nivel de vida que le perrni ta asegurar su bie- 
nestar y el de su familia ( Inc. 150., A1·t. 2o.). 
Aunque este derecho no requiere de explicación, debe decirse 
que alcanzar un nivel de vida que permita asegurar el bienestar propio 
y de la familia, no sólo material sino también espiritual y cultural, 
debe ser entendido como una meta para alcanzar, en un país en el 
que las grandes mayorías nacionales no cuentan con los elementos 
mínimos necesarios para la supervivencia, Este objetivo sólo será 
logrado mediante un efectivo proceso de democratización de la 
economía que redistribuya la riqueza existente en la sociedad. Si la 
democracia liberal ha proclamado siempre la distribución del poder 
político para evitar el abuso del • poder, también debe evitar la con- 
centración de la propiedad que permite el abuso del poderío econó- 
mico atentatorio del propio sistema democrático. 
9. l. 16 A participar en forma individual o asociada, en la vida. 
política, económica, social y cultural de la Nación (Inc. 
160., Art, 2o. ). 
Sobre la participación política vamos a tratar en forma especial 
más adelante. Sin embargo, conviene decir, por ahora, que la noción 
de participación proviene de ''ser parte'', es decir, estar integrado al 
todo. Los miembros de la sociedad estatal deben tener acceso a los 
'niveles de decisión política, a la riqueza que se produce en la socie- 
dad, a la vida social misma y a sus manifestaciones culturales, no sólo 
porque 'e llo es justo, sino porque revitaliza su condición de miembro 
de la sociedad. La ausencia de participación va gradualmente desin- 
tegrando a la parte del todo, progresivamente la divorcia del poder 
central y, lo que es más grave, del sistema de creencias que sostiene 
al sistema político, generando una creciente inestabilidad que, tarde 
l,LEMENl'OS DE CULTURA l'OLITICA 185 
o temprano, ocasiona la ruptura violenta de las instituciones demo- 
cráticas. 
9.1.17 A guardar reserva sobre sus convicciones políticas, filosófi- 
cas y religiosas o de cualquier otra índole (Inc. 1 7 o., Art. 
2o. ). 
En el sistema de la democracia liberal o constitucionalismo 
democrático, como lo denomina Loewenstein, existe libre circulación 
de las ideas, es decir el pluralismo político e ideológico. Un medio 
más de asegurar este elemento es la garantía, por la cual, toda per- 
sona tiene derecho a guardar reserva sobre sus convicciones políticas, 
filosóficas, religiosas o de cualquier índole. 
De otro lado, las convicciones de una persona en determinadas 
circunstancias pueden constituir un indicio incriminatorio, convir- 
tiéndola en víctima de persecución por razón de sus ideas, en lugar 
de ser sancionada por la situación concreta materia de investigación. 
Casos, por ejemplo de terrorismo, suelen ser investigados a la luz de 
las creencias de los inculpados. En estos casos, el reo no tendrá obli- 
gación a responder preguntas relacionadas con su opinión o senti- 
miento respecto de los movimientos terroristas o políticos; ni 
siquiera debe ser interrogado, como suele hacerse sobre todo a nivel 
policial, acerca de la religión que profesa. 
9.1.18 A formular peticiones, individua] o colectivamente, por 
escrito, ante la autoridad competente, la que está obligada 
a dar al interesado una respuesta también escrita dentro 
del plazo legal. Transcurrido éste, el interesado puede pro- 
ceder como si la petición hubiere sido denegada. Las Fuer- 
zas Armadas y por la Policía Nacional no pueden ejercer el 
• 
derecho de petición (lnc. l 80., Art. 2o. ). 
Este derecho consiste en reconocer la prerrogativa de toda per- 
sona, a formular reclamos, planteamientos o solicitudes, 
• respecto de asuntos individuales o de interés general; de modo tal que, aten- 
dido o no, quede expedito su derecho para recurrir a· la instancia 
superior o al Poder Judicial. · 
La alusión a que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no 
gocen de este derecho debe ser entendida en el sentido corporativo, 
porque no son instituciones deliberantes; pero no debe interpretarse 
que sus miembros se encuentren desprotegidos de la garantía consti- 
tucional de sus derechos, porque equivaldría a discriminarlos. No 
• 
• 
186 
existe razón alguna para que a u11 miembro de las Fuerzas Armadas 
o de la Policía Nacional que se encuentre afectado en sus derechos 
se le impida demandar el pronunciamiento de la autoridad compe- 
tente respecto de su situación. 
9.1.19 A su nacionalidad. Nadie puede ser despojado de ella. Tam- 
poco puede ser privado del derecho de obtener o renovar su 
pasaporte dentro o fuera del territorio de la República (Inc. 
190., Art. 2o. ). 
• 
Ya hemos señalado que la nacionalidad es, entre otras cosas, una 
forma de amparo del ciudadano, en virtud de su vinculación jurídica 
con el Estado. El apátrida estaría desprotegido, razón por la cual, la 
Declaración de los Derechos Humanos y esta norma constitucional, 
consideran la nacionalidad como un derecho fundamental de la 
persona. 
Cabe agregar, sin embargo, la falta de técnica de esta regla que, 
en el nivel constitucional trata del derecho a obtener y renovar pasa- 
porte, como un derecho fundamental de la persona humana ligándolo 
al derecho de la nacionalidad. En todo caso, esta negativa represen- 
taría un atentado contra el libre tránsito y no contra la nacionalidad, 
pero no es una Constitución donde deben regularse estos temas. 
Empero, la norma se explica por el contexto histórico de continuas 
deportaciones y arrestos domiciliarios en el que se aprobó la Consti- 
. tución de 1979, estando en el poder un gobierno de facto. 
9.1.20 A la libertad y seguridad personales. En consecuencia: 
a) Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni 
impedido de hacer Jo que ella no prohíbe. 
b) No se permite forma alguna de restricción de la libertad 
personal, salvo los casos previstos por la ley. Están abo- 
lidas la esclavitud, la servidumbre y trata en cualesquiera 
de sus formas. 
c) No hay prisión poi· deudas. Este principio no limita el 
mandato judicial por incumplimiento de deberes alimen- 
tarios. 
d) Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión 
que al tiempo de cometerse no esté previamente califi- 
• cado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como 
infracción punible, ni sancionado con pena no prevista 
en la ley. 
e) No hay delito de opinión. • 
• 
l.Ll,1\11,NIOS DI' C lJL1 L1RA POLl'I IC',\ 
f) Toda persona es considerada inocente mientras no se 
haya declarado judicialmente su responsabilidad. 
g) Nadie puede ser detenido si110 por mandato escrito y 
motivado del Juez o por las autoridades policiales en 
flagran te delito. 
En todo caso el detenido debe ser puesto, dentro de 
veinticuatro horas o e11 el término de la distancia, a dis- 
posición del Juzgado que corresponde. Se exceptúan los 
casos de terrorismo, espionaje y tráfico ilícito de drogas 
en los que las autoridades policiales pueden efectuar la 
detención preventiva de los presuntos implicados por 
un término no mayor de quince días naturales, con car- 
go de dar cuenta al Ministerio Público y al Juez, quien 
puede asumir jurisdicción antes de vencido el término. 
h) Toda persona será informada inmediatamente y por 
escrito de la causa o razones de su detención. Tiene 
derecho a comunicarse y ser asesorado con un defensor 
de su elección desde que es citado o detenido por la 
autoridad. 
i) Nadie puede ser incomunicado sino en caso indispensa- 
ble para el esclarecimiento de un delito y en la forma 
y el tiempo previstos por la ley. La autoridad está obli- 
gada a señalar sin dilación el lugar donde se halla la 
persona detenida, bajo responsabilidad. 
j) Las declaraciones obtenidas por la violencia carecen de 
valor. Quien la emplea incurre en responsabilidad penal. 
k) Nadie puede ser obligado a prestar juramento ni com- 
pelido a declarar o reconocer culpabilidad en causa 
penal contra sí mismo, ni contra su cónyuge ni sus 
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad 
o segundo de afinidad. 
1) Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción 
predeterminada por la ley ni sometida a procedimientos 
distintos de excepción o comisiones especiales creadas 
al efecto, cualquiera que sea su denominación. Y 
ll) La amnistía, el indulto, los sobreseimientos definitivos 
y las prescripciones producen los efectos de la cosa 
juzgada (Inc. 200., Art. 20.). 
Este numeral consagra la libertad y seguridad personal y sus 
derechos derivados. La persona humana requiere de libertad para el 
desarrollo de sus potencialidades humanas. La libertad es la facultad 
188 
del hombre de hacer o 110 hacer algo siguiendo su propia conciencia, 
sin nada que desvíe su voluntad. Por ello los derechos derivados 
consagrados en los Incs. a) a 11) intentan asegurar la libertad del 
hombre. 
El Inc. a) establece que nadie está obligado a hacer lo que la ley 
no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe: es decir que 
ante el silencio del legislador la persona puede actuar e11 el sentido 
que le parezca mejor porque no está violando norma alguna. Ello es 
consecuencia de la positividad de nuestro derecho que exige una ley 
escrita que, en forma previa y antelada, fije las ''reglas de juego'' de 
la vida social para que obligue al ciudadano. 
El lnc. b) es consecuencia del principio de legalidad de las 
penas, aplicado a la libertad personal. La abolición de la esclavitud, 
servidumbre y trata es una referencia necesaria, aunque obvia. Si11 
embargo, aun en los tiempos modernos se advierten modalidades ele 
trabajo que más se asemejan a formas de servidumbre o trata que de 
contratación de servicios . 
• 
El !ne. e) reafirma el principio conforme al cual, las relaciones 
patrimoniales deben permanecer en el campo civil y comercial y no 
crear situaciones de extorsión, como ocurriría si se permitiera la pri- 
vación de la libertad poi· deudas. Esta declaración no enerva las 
normas sobre deberes alimentarios que sancionan, por delito de 
abandono de familia, a quien estando obligado a prestar alimentos 
no cumple con satisfacerlos. En este caso no se trata de prisión poi· 
deudas, sino poi· el delito de exponer al abandono al alimentista. 
El !ne. d) recoge los principios de legalidad de las penas y de la 
tipicidad de los delitos, conforme a los cuales no se puede aplicar 
una sanción que no se encuentre previamente establecida en la ley 
ni existe delito sin una ley que tipifique la conducta como tal. 
El Inc. e) confirma que no existe delito de opinión, lo que 
representa una consecuencia necesaria de la libertad de expresión 
y opinión ya señalada en el numeral 4 de este mismo Art. 2o. de la 
Constitución. 
El Inc. f) consagra la presunción de inocencia del reo, inculpado 
o acusado de la comisión de un hecho delictuoso; mientras no se 
establezca judicialmente su responsabilidad. La carga de la prueba 
corre a cargo del Estado. En consecuencia, ni siquiera la confesión 
del inculpado puede relevar de la obligación del Juez de asegurarse, 
por otros medios probatorios, de que el reo es el responsable de los 
hechos materia de investigación. 
El Inc. g) supone que sólo el Juez puede ordenar la detención, 
debiendo hacerlo por escrito y explicando las razones que lo mueven 
, 
• 
l:.Ll,�ll·.N ros 1)1: l ULfUI{,\ l'ULITIC,\ 
a ordenarla; excepto el caso de delito flagrante en cuyo supuesto, por 
la inminencia del hecho dañoso, se permite que la autoridad policial 
realice la detención, pero siempre que ponga al detenido a disposi- 
ción del Juez dentro de las 24 horas o en el término de la distancia. 
La detención puede extenderse hasta 15 días, sólo cuando se inves- 
tigan delitos de narcotráfico, espionaje o terrorismo, empero la 
autoridad policial debe poner en conocimiento del Ministerio Público 
y del Juez esta detención. El Juez se encuentra facultado para asumir 
el conocimiento del proceso, antes de vencido el plazo de la doten- 
ci. o, n. 
El lnc. h) establece el derecho del detenido de ser informado de 
las causas de su detención y de comunicarse y asesorarse profesio- 
nalmente desde la ''instancia'' policial. Como hemos visto, esto 
representa una importante innovación que impide ciertos abusos de 
las fuerzas policiales. 
El Inc. i) prohíbe la incomunicación, la que se admite sólo en 
forma excepcional y que en ningún caso debe representar la desapa- 
rición del reo 11i la ignorancia de los parientes y asesores respecto del 
paradero del detenido. 
El Inc, j) que concuerda con el derecho a la integridad física 
recogido por el numeral 1 de este Art. 2o. y con el Art. 234 de la 
Constitución que prohíbe la tortura y los tratos humillantes; san- 
ciona con nulidad absoluta cualquier declaración obtenida en forma 
violenta, sin perjuicio de la responsabilidad penal de quien la emplea. 
Respecto del Inc, k) debe reiterarse que la carga de la prueba 
corre en contra del Estado quien debe probar el delito y su autor, 
de modo que el inculpado tiene derecho de callar o mentir, por lo 
que no es sometido a juramento. Mal podría admitirse la más mínima 
expresión de violencia para obtener una declaración. 
El lnc. l) concuerda con la garantía de la administración de 
justicia a que se contrae el Art. 233, Inc. 1, que prohíbe los juicios 
por delegación o comisión, situación que se produciría si se admitiera 
la desviación de un inculpado de la jurisdicción establecida en la ley 
o los juicios llevados por Tribunales de Excepción que suelen come- 
ter abusos y que atentarían contra la unidad y exclusividad del Poder 
Judicial. 
El lnc. 11). Hemos tratado ya de estas instituciones; cabe recor- 
dar que los procesos judiciales pueden terminar, no sólo por senten- 
cia en última instancia del órgano del Poder Judicial, sino también 
por la amnistía (olvido), el indulto (perdón) o el sobreseimiento 
definitivo (por ejemplo cuando se dispone el archivamiento de un 
proceso porque se entiende que loo hechos materia de investigación 
• 
• 
190 l'oli¡,,• J,asi C'a} u 
• 
• 
no constituyen delito). Del mismo modo, la prescripción, es decir 
cuando el transcurso del tiempo ha extinguido el derecho del Estado 
para investigar un delito. Todas estas formas tienen el mismo efecto 
que una sentencia en última instancia del Poder Judicial; por lo cual, 
no procederá la revisión ni reapertura del proceso. 
De otro lado, conforme lo indica el Art. 4o. de la Constitución, 
los derechos fundamentales de la persona humana a que se contrae 
el Art, 2o. de la Carta Magna, no excluyen los demás derechos que 
la Constitución garantiza ni a otros de naturaleza análoga o que deri- 
van de la dignidad del hombre, del principio de soberanía del pueblo, 
del Estado social y democrático de derecho y de la forma republicana 
de gobierno. 
En este sentido, debe admitirse la existencia de otros derechos 
ccnstitucíonales amparados como derechos fundamentales de la per- 
sona, tales como los referidos a la Familia, la Seguridad Social, Salud 
y Bienestar, la Educación, la Ciencia y la Cultura, el Trabajo, la Fun- 
ción Pública, los Derechos Políticos, etc, El titular de estos derechos 
podrá entonces iniciar las acciones constitucionales de garantía cuan- 
• 
do se vea afectado por acto que viole o amenace estos derechos. 
Se reconoce también el nivel constitucional de ciertos derechos 
que, aun cuando no se encuentren expresamente en la Constitución, 
por su carácter análogo a los que sí están previstos en la Carta Magna 
o por ser inherentes a un Estado democrático y republicano, merecen 
respaldo constitucional. 
Esto permite que, en materia de amparo de derechos fundamen- 
tales de la persona, la Constitución se adapte al cambio social y 
recoja las conquistas que se puedan ir logrando dentro del sistema 
social de derecho, adquiriendo jerarquía constitucional. Este podría 
ser el caso de derechos que, según Mario Alzamora Valdez, no han 
sido considerados en la Constituición, como el de ser juzgado sin 
dilaciones.(223) 
El Art. 3o. extiende la protección de los derechos fundamenta- 
les de la persona humana, a las personas jurídícas en cuanto les sean 
aplicables. Con cierta razón ha sido criticada esta regla. Refleja un 
criterio de liberalismo económico proteger con las dignidades del ser 
humano a entidades mercantiles, entre otras personas jurídicas.(224) 
Sin embargo, debemos entender la intención del constituyente orien- 
tada a evitar que, a través de las personas jurídicas, se violen derechos • 
constitucionales de las personas humanas que forman parte de 
aquéllas. 
• 
' 
• 
' 
ELE�IENTOS DL ('ULTURA POLITIC,\ 19 1 
• 
• 
Hemos estudiado los derechos fundamentales de la persona y 
resulta pertinente ahora examinar determinadas instituciones que 
están llamadas a garantizar el cumplimiento y respeto de esos dere- 
chos. De nada serviría la consagración de los der�chos .!_un_Q�_!Ae_aj;aj_�s 
qe_ __ la �l'SO!!!J., _SÍ no se esta_b!e�1�ran, paralelamente, :mecañism�s 
,j.ur(dicos (procedimieñtos) destinados a amparar a los ciudadanos 
gt1� se _yie.ran afectados por la.viola�iq_n de sus .derechos constitucio- 
1=nale�-s.'  Esos caminos o procedimientos de protec--c-i-ó.n , s.o .n  las llamadas • • 
A,_c - c-i-o nes Constitucional-es , reguladas por el Art, 295 de la Constitu- 
ci"ón de la República. Estas son, la Acción de Habeas Corpus, la 
Acción de Amparo, la Acción Popular y la Acción de Insconstitu- 
cionalidad de las leyes. 
µ· Acción de Habeas Corpus (·''Tráigan_me. el �uerpo'') es el 
recurso del cual goza la persona humana para reclamar contra cual- 
Lquier acto u omisión de cualquier autoridad o persona que vulngi:_e 
, o amenace la libertad individual, es decir; no sólo la libertad corporal 
sino.todos los derechos vinculados con la libertad de) individuo como 
los de guardar reserva "sob�e las convicciones políticas, religiosas, 
filosóficas o de otra índole, la libertad de conciencia y creencia, el 
derecho de no ser violentado para obtener declaraciones, el derecho 
de no ser obligado a prestar juramento ni compelido a declarar o 
reconocer culpabilidad en causal penal contra sí mismo ni contra 
cónyuges y parientes dentro de los rangos señalados por la ley, el 
no ser exiliado ni desterrado sino por sentencia firme y otras liber- 
tad-e s- i ndividuales-  señaladas ·en la .. 23506- den"oniinada Habeas Cor- -- 
"Ley Ley'de 
pus y Amparo. 
Esta acción no requiere mayores formalidades y se caracteriza 
por su celeridad. Se interpone por escrito. o verbalmente ante el Juez 
Instructor, _o ante el Tribunal Co1Teccional cuando ha sido un Juez 
lnstructo1· guien amenaza o viola la libe1iad individual. No se requie- • 
re poder ni vín. -c ulo de parentesco para accionar en 
. nom6te, ae1 
-afe-ct,ado. . - ---- -- I .-.- 
\aL a Acción. de Amparo cautela los demás derechos reconocidos . por Constitución qÜe sean vulnerados o amenazados por cualquier 
autoridad, funcionario o persona (Art. 295). Estos derechos, ·entré 
otros, son: la inviolabilidad de domicilio, el no ser discriminado en 
ninguna forma, por razón de sexo, raza o religión, el ejercicio público 
de las confesiones, libertad de expresión, libertad de contratación, 
libertad de creación artística, inviolabilidad de corresp_ondencia, 
derecho de reunión y asociación, trabajo, sindicalización, propiedad 
• 
• 
• 
192 Felipe Isasi Cayo 
y herencia, etc., es decir, �9��los que_ !1? es!,án ·_co!}sic:!�1·ado� c�mo 
inheren_tes _a _l� Iibertad individual y que s� encuentran taxativamente 
m-en--cionamenc,i-o n-a-d-o s en el Art. 24 de la Ley de Habeas Corpus y Amparo da. 
JU_pracediroie.nto se ill!.eJp�ne ante el Poder Judicial. y es similar. 
a la Acción de Habeas �orpus1 -c-o -n- l a diferencia salvo determina- - - que, 
dos casos excepcionales, se exige que previamente se formule y agote 
el reclamo en la vía administrativa. Además la acción_dfl amparo sí 
debe ser interp�s���f el_ _ afectado o su repre-se-nta-n-te , salvo el cas.o  
que el derecho conculcado esté acompañado de la violacion de la 
libe�tadind!vidiial; sÜpÜesto- en--el c;_ual se_adm_ite que cualquier _ill!r- 
s9na accione en su nombre con cargo a ulterior ratíñcación .. 
La_Accion Pop_!:!)ar es ya üll i)rocedimiento que requiere mayo- 
res formalidades y _sJt \nterp..011.e. ante el Poder Judicial cuando existe 
in.fracción dej-a  C-o- n- stitución 9 la ley mediante reglamentos y normas 
administrativas de carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, 
•• los gobiernos regionales y locales y demás personas de derecho pú- 
blico. Se trata de un juicio de ''puro derecho'', es d�ir que no se 
disc- uten hechos-  sin-o- - -·-si m.. p- leme. nte si la . -n orma "c-o ntra la cual se" - " 
acciona viola la ley o la _Constituci§n, a fin de que el Poder Judicial. 
determine su no aplicación en virtud de l<.:_>s_2!i_1:_1��0.5_ de constitucio- · 
nalidad y legalidad. - 
· La Acción - de Inconstitucionalidad ��_!_a� ley��. se . interponE; 
ante el Tribunal de Garantías Constitucionales y, como su nombre lo 
indica, persigue gue el Tribuñal declare-la inc-onstitucionalidad tota], 
o parcial. de leyes, dE'!cyetos_leg\slatiyos, normas regionales de carácter 
general y ordenanzas munic..!_pales que, por la forma o por el fondo, 
contravengiin la Constitución, conforme lo expresa el Art. 298, !ne. 
1 o. de la Carta Magna. 
Están facultados para interponer esta acción solamente: 
l. , El Presidente de la República 
2. ' La Corte Suprema de Justicia 
3. /El Fiscal de la Nación 
4. , Sesenta Diputados 
5. , Veinte Senadores. Y 
6. , Cincuenta mil ciudadanos con firmas comprobadas por el 
Jurado Nacional de Elecciones (Art. 299). 
L•a  sentencia d.eL.Trihunal que declara inconstitucional una 
norma en todo o en parte, no tiene efecto rennacrívo (Art. 300). 
El Tribunal comunica, al Presid!Ln.te del Cong:r.e_so, la sentencia 
de inconstitucionalidad Q.e normas emanadas del Poder �gifil_a_!;_ivo 
y el Congreso, por el mérito del fallo;··aprue6auna ley-que der--o ga la.  
• 
• 
ELE�IENfOS DE CULTURA POLl'f!CA 19� 
• 
norma inconstitucional, Transcurridos cuarenta y cinco días natura- 
·res;-sin que se haya promulgado la derogatoria, se entiende derogada 
la norma constitucional. El Tribunal ordena publicar la sentencia 
en el diario oficial (Art. 301). 
· Cuando el Tribunal declara la inconstitucíonalidad de una 
norma que no se originó en el Poder Legislativo, ordena la publica- 
ción de la sentencia en el diario oficial, la que tiene valor desde el 
día siguiente de dicha publicación (Ar' t. 302). 
Ahora bien, una vez agotada la jurisdicción interna, quien se 
considera lesionado •en los derechos que la Constitución reconoce, 
puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constí- 
tuidos según tratados de los que es parte el Perú (Art. 305). 
9.3 REGIMEN DE EXCEPCION 
• Hemos visto los derechos fundamentales de la persona y sus 
garantías. Ambos operan en situaciones ordinarias o normales. Pero 
existen situaciones de carácter excepcional en la vida de un país que 
exigen medidas extraordinarias que, no siendo deseables, ponen en 
suspenso las garantías que protegen estos derechos. La Constitución 
regula esta posibilidad en el Art. 231, pero por razones metodológi- 
cas tratamos este tema antes de ingresar al campo de los deberes. 
En efecto, el Art. 231 señala que: 
• 
''EL�residei:ite de la Repú1blica con acuerdo del Consejo de 
fy1inist.ras, decreta, por pazo- défermlnado, en todo o en 
parte del territorio y dando cuenta al Congreso o a la Comi- 
sión _P.eJ;:manente, los estados ae--excepción que en este 
artículo se contemplan: 
A) Estado de emergencia, en caso de perturbación de la 
o paz 'del=orden Interno, de catástrofe o de graves circuns- 
tancias que afecten la vida de la Nación. En esta even- 
tualidad, puede suspender las garantías constitucionales· 
relativas a la libertad y seguridad personales, la inviola- 
bilidad de domicilio, la libertad de reunión y de tránsito 
en el territorio, que se contemplan en los Incs. 7, 9 y 10 
del Art. 2 y en el Inc. 20-g del mismo Art. 2. E.11_ninguna 
ctr_c_un§.tancia se pu_e_!:i_� J:mponer la pena de destierro. El 
plazo del estado de emergeñcia. no excede ae sesenta 
d1"� s_. L� l:'ro" rr?ga requiere 11�e_y.9 g�cret-o-. E n estado de 
emergencia· las Fuerzas Armadas asumen el control del 
orden interno cuando lo .dispone _  el .Presidente de la 
República. ·-· 
B) E-s tado-  d-e -s it_i o, en caso de invasión, guerra exterior o ' ... 
• 
• 
194 Felipe Isusi Cayo 
• 
guerra civil o peligro inminente de que se produzcan, 
con especificación de las garantías personales que con- 
tinúan en vigor. El plazo correspondiente no.excede.de 
cuarenta y cinco_d1as. ALd.ecretarse-..eLestado d.�sitio 
• lel Congreso se ;:eún�,fle. _pJeno_d�r�cho,.�T,a prórroga 
réqÜiere aprobación del Congreso'' . 
• - 
Hay que distinguir claramente ambas hipótesis. El Estado de 
Em. ergencia resulta menos drástico que el Esta-d o d� Sitio. Sólo sus- 
pende las garantías de determinados derechos constitucionales men- 
cionados en el Inc. a) del Art. 231. Sin embargo, debemos ser cons- 
cientes de ello, para rechazar la tentación de los detentadores del 
poder para conculcar otros derechos cuyas garantías se encuentran 
vigentes, aun en estado de emergencia, como puede ser el derecho 
a la vida, la libertad de conciencia, de prensa, de opinión u otras que 
suelen resultar incómodas al gobernante de tumo. 
En el caso del Estado de Sitio cabe una aclaración. Teóricamen- 
te el texto del Inc. b) del Art. 231, permitiría interpretar que el 
gobernante se encuentra facultado para publicar cuáles garantías 
personales permanecen vigentes, suspendiendo las garantías referen- 
tes a todos los derechos constitucionales; en consecuencia, po-. 
dría sus¡:iender_a_bsolutamente todos .los derechos constitucionales 
al pi:ivarlo�_de_ !�s procedímientos de protección. Estimamos que no 
es así. Se requiere Uf!� refq�ma..constitu.ciQ.n.¡¡J_ _o  __u na ley.interpreta- 
tiva. Por grave 9.1_1.e fu�.r�_ ta ¿itu�c.!{>n _que viva la Nación, no sería 
admisible, por ejemplo, que el gobernante desproteja el derecho a la 
integridad física, el libre desenvolvimiento de la personalidad, la 
libertad de conciencia y religión, la libertad de creación intelectual, 
por citar sólo algunos casos. Si ello ocurriera, habría que i11te1·pol}er 
una acción constitucional con miras a �g_cµi:rir__a _111 jµri�d[\;Gi9n in- 
j;ernacional,•  una vez agotada filfÜrisciic.ción...interna, de acuerdo con 
lo establecido por el Art. 305 de la Constitución . 
• 
• 
9.4 LOS DEBERES 
Un país como el Perú donde la preocupación por la conciencia 
cívica resulta joven en vista de las repetidas interrupciones del orden 
constitucional; suele presentar el espectáculo de hombres reclamando 
, por sus derechos con mayor entusiasmo que exhiben el cumplimiento 
de sus deberes. En los últimos tiempos, sumidos en la violencia coti- 
diana, no existe una adecuada difusión de las obligaciones fundamen- 
tales de la persona. Muy pocos conocen que el artículo 72 de la 
Constitución obliga a vivir pacíficamente con respeto del derecho de 
• 
ELE�IENTOS DE CULTURA POLITICA 195 
los demás y a contribuir a la afirmación de una sociedad justa, fra- 
terna y solidaria. 
, Los derechos conceden a su titular un activo, algo que recibir o, 
al menos, que lo favorece. Acaso por ello merecen más nuestra aten- 
ción egoísta. Pero los deberes constituyen un pasivo, algo que dar o 
respetar con respecto del prójimo o de la sociedad organizada. Acaso 
ello explique nuestra escasa vehemencia por el estudio de estas nor- 
mas. Pero nada más actual y necesario. La violencia no es sólo el 
empleo de la fuerza física, es también el abuso del poder o del dere- 
cho, la represión, la intolerancia. El ciudadano que embist.e un 
vehículo contra el prójimo para ganarle un minuto a la jornada, el 
hombre que no respeta una cola, el prepotente que levanta la voz a 
falta de argumentos; también está. contribuyendo a germinar la 
semilla de violencia que termina en el empleo de la fuerza física o de 
las armas. 
En el campo de la política como ciencia debe necesariamente 
describirse los hechos en forma objetiva y la violencia es, desgracia- 
damente, una realidad histórica que ha parido órdenes nuevos, 
sistemas nuevos y, en muchos casos, más justos. Pero en el campo 
del jurista, tal explicación objetiva no puede traducirse en una justi- 
ficación. El derecho es la paz y el jurista debe buscarla a cualquier 
precio, empleando la imaginación como única arma auténticamente 
efectiva para encontrar una nueva partera de la historia. Los proce- 
dimientos de reforma constitucional, los mecanismos de control 
• 
popular del poder político, la amplia participación de las masas en 
las decisiones fundamentales, la equidad en la distribución del 
ingreso, y otros mecanismos, constituyen elementos pacificadores y 
medios pacíficos de revolucionar el sistema. 
Ahora bien, existen otros deberes como el de honrar al Perú y 
de resguardar y proteger los intereses nacionales (Art. 73), lo que 
incluye la obligación de los gobernantes de impedir la exacción de 
nuestras riquezas por el imperialismo. Asimismo, todos tienen el 
deber de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordena- 
miento jurídico de la Nación (Art. 74) y de sufragar en comicios 
políticos y municipales, con las excepciones establecidas en la 
Constitución y en la ley, así como participar en el quehacer nacional 
(Art. 75). 
De otro lado, contribuir al bienestar general y a la realización 
de su propia personalidad mediante el trabajo como deber personal 
y social (Art. 76), de pagar los tributos que corresponda y soportar 
equitativamente las cargas establecidas poi· la ley para el sostenírnien- 
' 
196 • 
to de los servicios públicos (Art. 77), y prestar el servicio militar 
como obligación patriótica de todos los peruanos (A1·t. 78), son 
también deberes previstos en la Constitución. 
NOTAS AL CAPITULO 9 
• 
215. Ruiz Eldrcdge, Alberto. La Consutuclón Comentada - 1979; p. 27. 
216. Ruiz Eldrcdge. Alberto. La Constitución Comentada - 1979. p. 302. 
217. Ruiz Eldredge, Alberto. La Constitución Ccmcntudu · 1979, p. 302 . 
• 
218. (bid; p. 302 y 303. 
219. Pareja Paz Soldán, José. Op. cit .• p. 440. 
220. Ruiz Eldredge, Alberto. La Constitucíón Comentada - 1979; pp. 302 y 303. 
221. Ruiz Eldrcdge, Alberto. La Constitución Comentada - 1979; pp. 71-74 y 223-224 . 
• 
222. Rubio, Marcial y Bernalcs, Enrique. Op. cit., p. 45. 
223. Alz amora Valdez, Mario. Derechos y Deberes Fundamentales de la Persona; e11 "La 
Nueva Constitución y s11 Aplicación Legal"; Francisco Campodónico 1, Editor - Edi- 
ciones CIC, l 980, p. 38. 
224. R11i2 Eldrcdgc, Alberto. La Con-utución Comentada - 1979, p. 38. 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
• 
- Alzamora Valdez, Mario. "Derechos y Deberes Fundamentales 
de la Persona'' en "La Nueva Constitución y su Aplicación Le- 
gal''. Ed. CIC, 1980. 
- Pareja Paz Soldán, José. "Derecho Constitucional Peruano y 
la Constitución de 1979''. Justo Valenzuela Editores, 1984. 
- Ruiz Eldredge, Alberto. "La Constitución Comentada · 1979''. 
Ed. Atlántída, 1980. 
- Rubio, Marcial y Bernales, Enrique. ''Constitución y Sociedad 
Política''. Mesa Redonda Editores, 1983. 
- Loewenstein, Karl, ''Teoría de la Constitución". Barcelona, 
Ed. Ariel, 1982. 
- 
• 
CAPITULO 10 
ACCION POLITICA 
10.1 PARTICIPACION Y ACCION POLITICA 
Participación -hemos dicho- es la acción de participar, es decir 
de comportarse como parte del todo. En Política, ello significa actuar 
como parte de la comunidad, es decir, integrarse al cuerpo social. La 
íntegración -reiteramos- no es pasiva, es eminentemente acción; 
por esta razón se suele decir que la participación política es la inter- 
vención voluntaria en las decisiones relacionadas con la marcha de 
una sociedad. Cuando se ejerce el derecho de sufragio, la petición, el 
proselitismo, o se manifiesta una opinión en calles, plazas o a través 
de los medios de comunicación, se está participando, porque se está 
actuando voluntariamente con la finalidad de influir el sentido de 
las decisiones emanadas del poder político. 
Algunos autores sostienen que la ''movilización'', es decir el 
pago de impuestos o el servicio militar obligatorio no constituyen 
actos de participación política porque no son voluntarios, sino el 
cumplimiento de "cargas públicas'' impuestas por el Estado. Sin 
embargo, hay que observar que, en ciertas circunstancias, una cam- 
paña de pago de tributos o de servicio militar, pueden representar 
formas de acción voluntaria para la afirmación del sistema político, 
y en tales casos, pueden ser calificados como actos de participación 
política. • 
Suele también decirse que la apatía o abstencionismo político 
en sus diversas modalidades, no es una forma de participación 
política, porque no constituye una acción. Esto es cierto. Pero no 
se crea que el abstencionismo es enteramente apolítico. La inacción 
es una actitud hacia el sistema. Una actitud conservadora por cierto, 
198 Felipe Isasi Cayo 
porque mediante la omisión se presta un consentimiento silencioso 
al curso de los acontecimientos. Se ha convertido en un lugar común 
esta actitud; unas veces por indiferencia, otras, porque se considera 
que la política es "sucia", que los políticos se mueven en un oscuro 
ámbito de intereses. La inacción política no resuelve el problema; 
lo agrava, si quienes critican la política poi· ''sucia'' no hacen nada 
por ''limpiarla'', porque los malos políticos a quienes Je han ''cedido 
el paso'' prosperarán en sus propósitos indeseables . 
• Luis Silva Santisteban distingue la participación política de la 
Acción Política. La primera se limitaría a ''la intervención de las 
masas en la designación de los integrantes de la élite, en el reconocí- 
miento de su legitimidad, en la Iormulación de la política que ésta 
lleva_ a cabo y en el control de su ejecución''. La participación polí- 
tica se ubica en el marco de las relaciones de autoridad y subordina- 
ción y lo que se pretende a través de ella, es que los gobernados 
puedan hacer valer sus intereses frente a los gobemantes.(225) La 
segunda, está constituida por la intervención consciente y voluntaria 
de un individuo y /o grupo, en las relaciones de autoridad y subordi- 
nación de un sistema dado. A través de la acción se pretende orientar 
el curso del sistema político a partir de determinados objetivos que 
expresan los intereses reales de los diversos grupos en presencia. La 
·\ Acción Política-refleja tres elementos: los agentes quienes la ejecutan 
o la intentan ejecutar, los objetivos o las metas que se pretenden 
alcanzar, y los medios o instrumentos de los cuales se valen los agen- 
tes para alcanzar sus objetivos, tales como, la propaganda, la organi- 
zación, la negociación, la violencia armada, la competencia electo- 
.(226) 
Como podrá observarse, la diferencia es sutil. Mientras un acto 
de p_articipaciÓQ_política está prot·a-g·-o-nizado por_ la masa, la acción política está, a cargo de. índívíduos o.g·r-up-o-s-  de --i-ndí-ví-d uos. Mientras 
que la primera se limita a ciertos actos relacionados cun la designa- 
ción y acción de los gobernantes, la segunda, incluye la acción de los 
propios gobernantes. Podría decirse que la acción política es un 
género y la participación una especie de ese género, una forma de 
acción política. 
Ahora bien, al estudiar los sistemas y regímenes políticos, 
hemos visto que el modelo de Democracia Directa, en el cual el pue- 
blo todo reunido en comités o .asambleas toma de modo inmediato 
• 
las decisiones políticas fundamentales y ejerce el control sobre los 
gobernantes cuyas prerrogativas son efímeras y limitadas; se adecúa 
más a las comunidades pequeñas de escasa población. donde resulta 
físicamente posible convocar continuamente al pueblo en su conjun- 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 
to, como ocurre todavía en algunos cantones suizos. Sin embargo, 
el sistema democrático ha ido distanciándose de este modelo y 
devenido hacia formas de representación, debido entre otras causas, 
al crecimiento de las poblaciones y a la tecnificación de las 
decisiones. 
Surge entonces le. llamada democracia representativa, por la cual 
el pueblo delega en sus representantes la facultad de gobernar. De 
allí que se denomine al Presidente de la República elegido por el 
pueblo, el primer ''mandatario'' de la Nación. A los Senadores y 
Diputados se les denomina también "representantes", 
Sin embargo, la democracia representativa tiene sus riesgos. El 
gobernante, que ha sido elegido por el pueblo para que actúe en su 
nombre, puede fácilmente divorciarse de sus intereses terminando 
por marginar del proceso político al titular real del poder. Por ello, 
resulta indispensable una serie de mecanismos de participación 
política, en cuya virtud el pueblo vuelve a acercarse al poder, inter- 
viniendo voluntariamente en las decisiones fundamentales ·para la 
marcha de la comunidad hacia sus metas sociales. 
Claro está que la participación política no representará una 
acción unívoca, es decir orientada en una misma dirección. En toda 
sociedad existen grupos políticos, de interés y de opinión diversos 
que demandan la actividad del gobernante en su propio beneficio. 
Ejercen una presión al sistema, muchas veces, en forma simultánea 
y encontrada; de modo que el poder político no puede satisfacer a 
todos en forma absoluta. Debe conciliar a los grupos en conflicto 
mediante las reglas d- e Derecho. La contienda social.  de intereses 
tiene, pues, en el poder político a un árbitro (que no suele Se!" tam- 
poco enteramente imparcial, porque, de un modo u otro, representa 
el interés de un grupo, clase social o casta; pero que por razón de 
su función, debe armonizar a las partes en conflicto para asegurar 
la continuidad del proceso político en forma pacífica). Es cierto 
también que cuando la acción de las masas o de los grupos trascien- 
den determinados límites, sin que ello represent.e necesariamente el 
empleo de la violencia o la ruptura de las reglas de juego, el sistema 
político no soportará esa acción porque su grado de adaptación a 
los cambios sociales es relativa, y en consecuencia, empleará la 
violencia, si es necesario, para el sostenimiento de las bases funda- 
mentales del sistema. Si nos queda alguna duda, recordemos el 
gobierno constitucional del presidente Allende en Chile que intentó 
la transformación del sistema político dentro de los marcos consti- 
tucionales y terminó siendo derribado del poder y asesinado, en 
nombre de la "patria y la libertad''. 
' 
200 F clipc lsasi Cayo · 
No obstante todo ello, mientras más amplia sea la participación 
política de las masas en el proceso de formación de las decisiones 
políticas, mayor legitimidad y estabilidad ostentará el poder, y 
menor tensión social su ejercicio. 
Luis Silva Santisteban señala que un sistema político es parti- 
cipatorio si satisface a plenitud las siguientes condiciones: 
a) Sólida legitimidad de la élite gobernante, 
b) Intervención de las masas en la designación de sus inte- 
grantes, 
c) Injerencia directa o indirecta de las masas en la formulación 
de la política global, y 
d) Control de las masas sobre las élites gobernantes.(227) 
El Perú ha tenido una tradición histórica de marginación polí- 
tica y autoritarismo. La participación se ha limitado al derecho de 
sufragio, en los períodos escasos en que el pueblo peruano eligió a 
sus gobernantes. Inclusive, este derecho fue materia de exclusión de 
importantes sectores, tales como las mujeres que conquistan el voto 
recién en 1955 y los analfabetos que lo hacen con ocasión de las 
elecciones para la Asamblea Constituyente de 1978. 
En la actualidad, la nueva Constitución de 1979 reconoce la 
participación política como un derecho fundamental de la persona 
(Inc. 16, Art. 2), sancionando y anulando todo acto por el cual se 
prohíba o limite a un ciudadano o partido su intervención en la vida 
política de la nación (Art. 64), y garantizando la acción de los 
partidos políticos (Arts. 68 y 69) a quienes concede acceso gratuito - 
a los medios de comunicación social del Estado, con tendencia a la 
proporcionalidad resultante de las elecciones parlamentarias inmedia- 
tamente anteriores (Art. 70). Reconoce, asimismo, el derecho de 
insurgencia en defensa del orden constitucional, cuando una persona, 
• organización, fuerza armada, fuerza policial o sector del pueblo se 
arroga el ejercicio del poder (Art. 81). El sufragio tiene el carácter 
de derecho-deber (Art. 65 y Art. 75). 
Sin embargo, la nueva Constitución no ha regulado el referén- 
, dum por el cual los ciudadanos pueden confirmar o rechazar las leyes 
aprobadas por el Parlamento; la iniciativa popular en la formación 
de leyes; la revocatoria del mandato, por la que los electores ponen 
término a la representación del gobernante que eligieron cuando 
incurren en actos irregulares o defraudan al electorado, y el plebisci- 
to, que es el método de consulta al pueblo respecto de una reforma 
o conflicto entre poderes.(228) 
A pesar de ello, estimamos que no habrfa inconveniente consti- 
tucional, para que se regule el referéndum y el plebiscito mediante 
ELl'�lléNTOS DE CULTURA POLITICA 2() j 
una ley, sin necesidad de reforma constitucional. Las demás institu- 
ciones, sí requerir ían una mcxiificación de la Constitución. 
10.2 LOS PARTIDOS POLITICOS 
Los partidos políticos son organizaciones de personas vinculadas 
poi· una ideología común cuya acción se orienta a la conquista del 
poder político para la realización de programas de gobierno destina- 
dos a transformar, reformar o defender el sistema político. Pueden 
ser identificados con intereses de una clase o grupos de clases 
sociales, pero muchas veces constituyen simplemente instituciones 
nacidas de la capacidad de liderazgo de un caudillo. Empero, siempre 
se presentan al electorado como representantes de los intereses 
generales de la sociedad, a fin de legitimar su acción ante las masas. 
Desde el punto de vista histórico, hay quienes sostienen que los 
partidos existieron ya en la antigua Grecia y Roma, así como en el 
Medioevo europeo y el Renacimiento (229) y quienes identifican 
su origen en el conflicto surgido en Inglaterra a partir del siglo 
XVII cuando el Rey Carlos II de Inglaterra intenta dictar el llamado 
Bill de Exclusión que despojaba del trono al Duque de York, 
por ser católico. Con el apodo de los Torys los grandes señores 
tradicionalistas se opusieron a la ley mientras que los comerciantes 
y reformistas la apoyaron y fueron apodados Whighs.(230) Empero, 
la mayoría de autores coinciden en señalar que, sólo a partir del 
siglo XIX con la extensión del derecho de sufragio en el marco de 
la democracia liberal, es que nacen como instituciones especializadas 
en la lucha por el poder.(231) 
El partido político tiene una organización en la que se distingue: 
a) Al líder y su plana mayor que la dirige; 
b) El aparato burocrático estable que ejecuta los acuerdos del 
grupo dirigente; 
e) Los militantes activos que participan en la vida partidaria, 
pero no forman parte ni de la burocracia ni del grupo direc- 
tivo; y 
d) Los militantes pasivos que se encuentran afiliados pero 
participan escasamente en las actividades partidarias. 
A estos grupos debe agregarse un sector más o menos impor- 
tante de gente que no pertenece al partido pero que simpatiza con 
sus ideales y puede colaborar en mayor o menor grado con sus obje- 
tivos; y otro grupo constituido por los mecenas que suelen financiar 
las actividades de los partidos (de uno o más) y que, algunas veces, 
esperan ser retribuidos cuando el partido alcanza el poder políti- 
• 
• 
202 Felipe Isasi Cayo 
co.(232) 
Existen muchas clasificaciones¡ empero, especial interés reviste 
la distinción entre los partidos de masas y los partidos de cuadros. Los 
primeros, son organizaciones de gran magnitud que se financian con 
aportes de sus militantes y tienen gran influencia en la vida política. 
Los segundos, son agrupaciones de "notables" que recurren al 
financiamiento de grupos de presión o de interés y que sólo coyun- 
turalmente pueden convertirse en un sector influyente en la sociedad 
política. 
También puede diferenciarse los partidos conservadores, refor- 
mistas y revolucionarios. Los primeros, buscan mantener el orden 
establecido y suelen apoyarse en los grupos de interés económico 
hegemónico. Los segundos intentan una modificación del sistema 
para legitimar la estructura de poder, pero sin modificar sustancial- 
mente el sistema económico porque comprometería el interés de las 
clases gobernantes. En esencia, los partidos reformistas buscan 
hacer más viable el sistema y contribuyen a su sostenimiento. Y, 
finalmente, los partidos revolucionarios son aquellos que pugnan por 
transformar todo el sistema económico e imponer un nuevo orden, 
respondiendo a un sistema de creencias totalmente diverso a la 
ideología gobernante. Los partidos revolucionarios rara vez podrán 
lograr sus objetivos dentro de las reglas de juego democrático, porque 
las clases dirigentes no vacilarán en variar las "reglas de juego'' • 
cuando éstas permiten que se ponga en jaque sus intereses funda- 
mentales. Ello resulta peligroso porque puede llevar al convencimien- 
to de los grupos revolucionarios de que, en última instancia, la única 
vía para la revolución es la de la lucha armada. Como hemos señalado, 
esto ocurrió en Chile en 1973. El gobierno de Salvador Allende 
surgió legítimamente de las urnas e intentó cambiar el sistema dentro 
de los marcos de la Constitución poniendo el sistema en una ''situa- 
ción límite'' que dio lugar a un golpe de Estado de carácter fascista 
cuya consecuencia política. fundamental es la desilusión de los revo- 
lucionarios respecto de las posibilidades de una revolución pacífica 
en Chile. 
Por ello es importante que el sistema político sea participante 
y repose en mecanismos de control del poder por las masas. Si éstas 
pugnan por una revolución, podrán hacerla pacíficamente en la 
medida en que cuenten con instrumentos reales de control del poder 
político, impidiendo una respuesta violenta. Es decir, que el Derecho 
debe contener mecanismo de adaptación a los cambios sociales. 
Ahora bien, en el Perú el maestro Alberto Ruiz Eldredge re- 
cuerda que la Constitución de 1933 contenía como única referencia 
' 
ELEJ-1 ENTOS !)E CULTURA POLITIC;\ 
• 
a los Partidos Políticos el tristemente célebre artículo 53 conforme 
al cual '' El Estado no reconoce la existencia legal de los partidos 
políticos de organización internacional. Los que pertenecen a ellos 
no pueden desempeñar ninguna función política''. Norma similar 
-dice el profesor Ruiz Eldredge fue unánimemente repudiada en 
la Asamblea Constituyente por el daño que había hecho a la Repú- 
blica.(233) En efecto, tanto el Partido Comunista Peruano como el 
Partido Aprista Peruano, fueron satanizados con la acusación de 
pertenecer a organizaciones internacionales, pretendiéndose vetar 
su derecho a participar en la vida política nacional y distorsionándose 
la voluntad del electorado. En los tiempos modernos casi todos los. 
partidos políticos mantienen vinculaciones internacionales porque 
representan las distintas tendencias del pensamiento universal. 
La nueva Constitución de 1979 contiene importantes reglas 
de protección a la acción partidaria. Señala que los partidos políticos 
expresan el pluralismo democrático. Concurren a la formación y 
manifestación de la voluntad popular. Son instrumento fundamental 
para la participación política de la ciudadanía. Su creación y el 
ejercicio de su actividad son libres, dentro del respeto a la Constitu- 
ción y la ley. Todos los ciudadanos con capacidad de voto tienen 
derecho de asociarse en partidos políticos y de participar democráti- 
camente en ellos (Art. 68). Asimismo, que corresponde a los parti- 
dos políticos o alianzas de partidos postular candidatos en cualquier 
elección popular. También pueden postular candidatos las agrupa- 
ciones no partidarias si cumplen con los requisitos de ley (Art. 69). 
Conforme al artículo 70 el Estado no da trato preferente a 
partido político alguno. Proporciona a todos acceso gratuito a los 
medios de comunicación social de su propiedad, con tendencia a la 
proporcionalidad resultante de las elecciones parlamentarias inme- 
diatamente anteriores y, finalmente, el artículo 71 reitera que 
durante las campañas electorales, los partidos políticos inscritos 
tienen acceso gratuito a los medios de comunicación social de 
propiedad del Estado, lo que permite que los partidos minoritarios 
y de escasos recursos puedan expresarse a influir en la opinión 
pública. 
En la actualidad, los partidos políticos más visibles en la escena 
peruana son: 
El Partido Aprista Peruano (P AP), • 
El Partido Comunista Peruano (PCP), 
El Partido Popular Cristiano (PPC), 
Acción Popular (AP), y la 
Democracia Cristiana (DC). 
-)  (l '-1.  ¡;('JtJlC Isasi Cayo 
• 
Nos proponemos hacer una breve referencia a estos partidos, 
no sin antes advertir que hemos dicho que, para nosotros, éstos son 
los partidos más visibles lo que en gran parte resulta subjetivo. 
Empero, entendemos que estas organizaciones son las que más se 
encuentran ''presentes'' en la ''opinión pública'', aun cuando algunos 
se han visto reducidos a su mínima expresión en las elecciones 
generales de 1985. Asimismo, es conveniente observar que no aludi- 
mos a la Izquierda Unida como partido que, representando la 
segunda fuerza electoral más importante, no constituye propiamente 
un partido sino una alianza de partidos. Sin embargo, nos referimos 
a esta alianza al tratar del Partido Comunista, sin que deba interpre- 
tarse por ello que dicha organización represente una línea hegemó- 
nica en dicha alianza, sino simplemente la de mayor antigüedad. 
- El Partido Aprista Peruano, es acaso la más importante 
agrupación política surgida en el presente siglo, por su nivel de orga- 
nización y crecimiento y por sus luchas contra dictaduras cuyas 
persecuciones no lograron desaparecerla. Nació en 1924, bajo la 
inspiración de Víctor Raúl Haya de la 'I'orre quien nunca viera el 
poder más cerca de la Presidencia de la Asamblea Constituyente. 
Doctr:inariamente, el Partido Aprista Peruano planteó la creación 
de un.  Estado Antiimperialista que desarrollara el siguiente programa ma, ximo: 
• a) Acción contra el imperialismo yanqui, que fuera precisada 
por Haya de la Torre, en realidad, como una acción contra 
toda forma de imperialismo, incluido el británico de 
aquellas épocas y el denominado imperialismo soviético. 
b) Por la unidad política de América Latina. 
e) Por la nacionalización de tierras e industrias, que fuera 
• precisada luego como una acción ''progresiva'' . 
d) Por la internacionalización del Canal de Panamá, por su 
importancia en el comercio exterior. 
e) Por la solidaridad con todos los pueblos y clases oprimidas 
del mundo. 
Para unos, se trataría de un partido reformista, porque su 
discurso transformador de la estructura económica del país no está 
orientado a la desaparición del sistema capitalista de producción con 
su economía de mercado. Además su práctica política, por razones 
• de supervivencia, ha estado sellada por repetidas alianzas con los 
partidos y grupos de la oligarquía. Para otros, es un partido revolu- 
cionario que plantea un modelo socialista basado en el esquema 
cooperativo, aunque no suprime la propiedad privada de los medios 
de producción, 
V'"' 1 \/ ,: [:¡!., 1 U'\(¡ 
• ülBLIOTECA 
l:l.E�IEN10S OE CULTURA l'OLITICA \ 205 
En todo caso, a partir del 28 de julio de 1985, el Partido Aprista 
Peruano se encuentra gobernando el país. Detenta el poder Ejecutivo 
y la mayoría absoluta de las cámaras. Esto constituye un reto que 
permitirá dilucidar. en los hechos, el carácter reformista o revolu- 
cionario de dicha organización partidaria. 
- El Partido Demócrata Cristiano inspirado en el movimiento 
surgido internacionalmente en los países europeos, especialmente 
Alemania, Italia y Francia, con posterioridad a la Segunda Guerra 
Mundial; es fundado en el Perú en el año de 1955; bajo el liderazgo 
de uno de nuestro más connotados juristas, el Dr. Héctor Cornejo 
Chávez. 
Esta organización propugna la renovación de las instituciones 
y sistemas que considera caducos, así como la instauración de un 
orden social democrático y cristiano que rechaza la explotación o 
''prepotencia económica", propiciada por el capitalismo cuando 
se concentra la riqueza en una minoría excluyente, intensificando 
las diferencias sociales. Expresa la necesidad de subordinar el capital 
y el trabajo al bien común, repudiando igualmente todo tipo de 
dictadura, totalitarismo, imperialismo y colonialismo. 
La democracia cristiana se aleja igualmente del comunismo y del 
capitalismo. Las modificaciones o reformas que propugna están 
dirigidas a una adecuación del sistema político a la realización de la 
persona humana y al logro del bien común sin necesidad de una 
transformación revolucionaria de todo el sistema de creencias de 
nuestra sociedad. Sin embargo, cabe destacar, que para los demócra- 
tas cristianos su partido no representa una transacción entre el 
capitalismo y el comunismo, sino una solución diversa. En efecto, 
el 27 de octubre de 1959 en el Teatro Lido, en el marco de la 
clausura del V Congreso Internacional de la Democracia Cristiana, 
el Dr. Héctor Cornejo Chávez pronunció un importante discurso 
en el que manifestó que '' ... Lo cierto es que, partiendo del principio 
de la eminente dignidad de la persona humana, organiza sus ideas y 
formula sus planteos sin preocuparse de si ellos coinciden o discrepan 
del pensamiento y los planteos liberales o marxistas. Y no es, cierta- 
mente, culpa suya si, una vez hecha su propia construcción, resulta 
ésta coincidente con algunos aspectos parciales de aquellas ideologías 
y discrepante de las mismas en otros aspectos fundamentales''.(234) 
- El Partido Popular Cristiano (PPC) es resultado de una esci- 
sión producida en el Partido Demócrata Cristiano y reclama para sí 
la autenticidad del pensamiento social cristiano. Se encuentra lide- 
rado poi· el Dr. Luis Bedoya Reyes, ex Alcalde de Lima. Sin embargo, 
- 
206 Felipe Isa si Cayo 
la acción política de esta organización partidaria suele ser identifica- 
da con la defensa de la democracia liberal y del sistema capitalista; 
aunque en su interior existen grupos menos conservadores constitui- 
dos por profesionales jóvenes que, a tenor con las nuevas tendencias 
del sistema capitalista, proclaman la necesidad de una economía 
social de mercado que armonice el interés de la burguesía propietaria 
• de los medios de producción con los intereses de la sociedad, acep- 
tando la intervención del Estado en la vida económica y social en 
forma supletoria e indirecta. 
- Acción Popular (AP) cuyo líder Fernando Belaunde Terry 
gobernara el país en dos oportunidades, fue fundado en 1956 inspi- 
rado en ''El Perú como Doctrina", en el sentido que la construcción 
de su pensamiento no estaría influida por ninguna de las tendencias 
universales, sino por la propia realidad e historia peruana. Según 
Belaunde, pocas naciones en el mundo tienen el raro privilegio de 
contener en su propio suelo la fuente de una doctrina. La geografía 
difícil constituye un reto al hombre peruano y forja en él una perso- 
nalidad recia. De la historia, rescata el sistema vial de los Incas que 
integró el Imperio y la. minka que reformula contemporáneamente 
en la institución denominada ''Cooperación Popular" para la cons- 
trucción de escuelas, obras de agua y desagüe y urbanismo, entre 
otras. 
La acción política de esta organización partidaria ha oscilado 
entre el discurso antiimperialista de sus orígenes y su sometimiento 
al I sistema económico internacional, entre el populismo reformista 
y su entrega al marco tradicional de la democracia liberal en el 
gobierno 1980-1985. En consecuencia, podría reconocerse la coexis- 
tencia de tendencias reformistas y conservadoras cuyo peso de 
expresión política en el interior del partido, varía según las circuns- 
tancias; pero no existe ninguna voluntad revolucionaria, en el sentido 
que ha sido utilizado el término en esta obra. 
- El Partido Comunista Peruano (PCP) se autodefine como la 
vanguardia política organizada por el proletariado del Perú que lucha 
por los intereses de la clase. obrera y de las masas explotadas, por 
la prosperidad y grandeza de la patria sobre la base del desarrollo de 
la democracia y por alcanzar, ulteriormente, la estructuración de 
una sociedad socialista en el Perú. Lucha, en primera línea, por las 
reivindicaciones de la clase obrera y de las masas explotadas, enarbola 
la bandera de la independencia nacional y propugna la unión de 
todos los peruanos dispuestos a la- acción contra la dominación 
imperialista y contra la política antinacional de los agentes locales 
del imperialismo. Patrocina la industrialización del país mediante 
l:Ll�fl'NTOS DE CULTURA POLITICA 207 
• 
la explotación de sus grandes riquezas naturales en beneficio nacional 
y la realización de una profunda reforma agraria para transformar 
la economía desde sus raíces. Realiza alianzas con otros partidos o 
clases antiimperialistas, democráticas y progresistas, pero manteniendo 
su independencia de partido de la clase obrera. Su meta última es el 
logro de una sociedad sin clases. 
El Partido Comunista forma parte de la alianza denominada 
Izquierda Unida conjuntamente con el Partido Socialista Revolu- 
cionario (PSR), el Partido Unido Mariateguista (PUM), otras orga- 
nizaciones partidarias de inspiración marxista y social cristiana y 
ciudadanos independientes , que se han trazado como meta inmediata 
un programa nacionalista, 'democrático y popular como paso previo 
a la construcción del socialismo. En las elecciones municipales de 
1983 triunfó, entre otros lugares, en la Provincia de Lima y en los 
Comicios Generales de 1985 se añrmó como la segunda fuerza 
electoral del Perú. 
Todos estos partidos que se agrupan en la Izquierda Unida 
pueden ser caracterizados como revolucionarios por cuanto preten- 
den modificar las estructuras sociales, políticas, económicas y cul- 
turales del país; aun cuando grupos detractores más radicales les 
critican haberse entregado al ''juego electoral'', renunciando a la 
lucha armada. 
La Izquierda Unida se forjó como producto de una larga y 
amarga experiencia de divisiones y fraccionamientos y del liderazgo 
unificador de su Presidente, el Dr. Alfonso Barrantes Lingán, un 
mesurado hombre de leyes que ha dado un nuevo estilo de expresión 
· poi í tic a a la Izquierda. 
- Otros grupos menores son el Partido de Izquierda Naciona- 
lista que lidera el Dr. Róger Cáceres Velásquez y el Frente Demo- 
crático de Unidad Nacional dirigido por el ex Jefe del gobierno de 
• 
facto que derrocara a Juan Velasco Alvarado en el mes de agosto de 
1975, General de División EP (r) Francisco Morales Bermúdez . 
. 10.3 GRUPOS DE INTERES, DE PRESION Y 
' 
L DE TENSION 
Hemos señalado que la sociedad estatal es un sistema de relacio- 
nes de poder económico, político y social. En este sentido, existen 
grupos de interés, identificados con aspectos parciales de la vida 
económica y social de la comunidad, que representan o defienden 
un status determinado mediante la organización de sus miembros. 
En principio, los grupos de interés cumplen un simple rol asociativo 
• 
208 
o de asistencia recíproca, pero no necesariamente constituyen grupos 
· de presión, del mismo modo que no todo grupo de presión representa 
a un grupo de interés. 
Cuando un grupo de interés ejerce una acción orientada a influir 
.las decisiones políticas, se convierte en un grupo de presión. Para ello 
puede recurrir a la opinión pública o a la acción directa sobre los 
gobernantes. Su capacidad 'de influencia radica en el número de sus 
miembros, en el poder económico o en el rol que desempeña en la 
sociedad.(235) 
Sus métodos pueden ser lícitos o ilícitos, pero siempre coronan 
sus actos con una aureola de defensa de los intereses generales de 
la sociedad. Por ejemplo, los exportadores que reclaman una deva- 
luación no dirán que el control de cambios les perjudica porque 
reciben menos dinero por sus productos, sino que afecta la estabili- 
dad económica del país, exponiéndolo al riesgo de quiebra generali- 
zada de empresas, desempleo masivo, hambre, tensión social, inesta- 
bilidad política, etc. 
La acción de los grupos de presión puede consistir en la simple 
persuasión, o en la corrupción o la intimidación, como afirma Mey- 
naud.(236) Los medios utilizados son, principalmente: 
a) La información y propaganda dirigida a los funcionarios 
públicos o gobernantes o a la opinión pública; 
b) El contacto y negociación con las autoridades que deben 
resolver respecto de sus pretensiones; 
c) La vinculación personal del funcionario público con el 
interés defendido por el grupo de presión, sea contratándolo 
o creándole la esperanza de ser reclutado hacia ese grupo 
de interés en base a la gran experiencia adquirida durante el 
ejercicio de su función pública; 
d) La financiación de campañas electorales de uno o más 
partidos políticos compatibles con el interés del grupo o el 
veto de los partidos que se le oponen; y 
e) La corrupción del funcionario mediante prebendas, coimas 
o regalos que no suelen ser simples gestos de cortesía.(237) 
En el sistema democrático· 1a acción de los grupos de presión • 
podría ser positiva en la medida que no disfrazara sus intereses, 
porque permitiría al gobernante conocer el sentido de las demandas 
sociales que debe atender el Estado. Empero, el hecho que, regular- 
mente esta presión se realice en forma encubierta, distrae la atención 
de las detentadores de poder y de la opinión pública que, mediante 
los mecanismos subliminales utilizados por la propaganda, pueden 
verse sirviendo y apoyando un interés particular, en la creencia de 
ELEMENTOS DE CULTURA POLITICA 209 
satisfacer intereses generales. Otro inconveniente radica en el dife- 
rente peso específico de los diversos grupos. �i-�:�lite-dirigente se 
guía por la presión de los grupos, gobernará en favor de los más 
poderosos, marginando a quienes no se encuentran en condiciones 
de imponer la atención de sus necesidades que pueden ser más · 
urgentes. Es 'el caso de las asociaciones de empresarios frente a los 
sindicatos de trabajadores y de éstos frente a los desempleados que 
no cuentan con instituciones que defiendan sus intereses. 
11Ói, grupos de tensión son aquéllos que buscan crear un estado - 
0
dé-íncoñfiabffiaad eñ-el sistema político, a través de acciones arma- 
das de diversos tipos. Se encuentran al margen del sistema legal y, 
I por lo menos en el plazo inmediato, no buscan la conquista del 
poder, sino la desorganización social. Sin embargo, existen otros 
grupos armados, como las guerrillas, que sí aspiran a conquistar el 
poder, mediante la generalización de la lucha armada, como ocurriera 
en Cuba y Nicaragua, donde las masas siguieron a los comandantes 
de la revolución porque el sistema había perdido toda credibilidad, • 
En el marco de la violencia suelen surgir otros gri!po,s armados 
de-reacción a la guerrilla o al terrorismo. Son los grupos paramilitares 
que. ''ejecutan'' dirigentes políticos a quienes asocian con miembros 
de _l_�s .grupos de tensión, aunque fuere por una similitud de ideología, 
para evitar que caigan en la tentación de sumarse a los grupos 
armados. Ai!tojustifican su acción por la ineficacia del sistema 
democrático- ( con su régimen de libertades y de respeto a los dere- 
chos humános) P,ará combatir la subversión. No pocas veces, los • 
mismos cuadros de - las fuerzas armadas oficiales que no están dis- 
puestas a un enfrentamiento directo con los grupos subversivos o 
que, simplemente, no quieren dar ventaja al ''enemigo'' enfrentán- 
dolo dentro de los marcos de la represión legal; se organizan en los 
llamados ''escuadrones de la muerte''. Una vez que una sociedad 
estatal entra al juego de la violencia, sea desde arriba sea desde abajo, 
el círculo vicioso aparece como inacabable. Cualquier cosa puede 
ocurrir. Si vencen los "subversivos", estimarán que para imponer el 
nuevo orden resulta indispensable ''ejecutar'' a los vencidos para que 
no organicen una contrarrevolución. Si vence la represión oficial o 
seudo oficial, el sistema quedará sostenido sobre bases poco sólidas, 
propiciándose una represión generalizada que dejará latente un espí- 
ritu de venganza, semilla de un nuevo resurgimiento de la violencia 
en cualquier momento. 
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210 Felipe lsasi Cayo 
10.4 OPINION PUBLICA, MITOS Y 
PROPAGANDA POLITICA 
La opinión pública es un fenómeno psicosocial, constituido por 
la convergencia de criterios en amplios grupos de personas, capaz de 
formar una idea predominante en la sociedad. 
La opinión pública puede ser latente o declarada, basándose 
principalmente en factores afectivos. En ella puede encontrarse lo 
que ''se dice", lo que ''se piensa'' o lo que ''se cree''. Tiene carácter 
anónimo. Depende de la circunstancia dada. No se elabora a partir 
de. análisis lógicos o de una comprobación empírica, sino a través de 
la influencia de los medios de comunicación de masas. La opinión 
pública no es, pues, resultado de un riguroso trabajo intelectual. De 
allí que, con frecuencia, contenga errores de interpretación. A me- 
nudo es heterogénea, pudiendo coexistir en ella corrientes diversas 
que sintetizan las actitudes y puntos de vista compartidos por inte- 
grantes de distintos grupos.(238) 
Sin embargo, Luis Sánchez Agesta establece una distinción entre 
la noción de "opinión pública" y la de ''espíritu público". Esta 
última alude a maneras concordes de entender o sentir los fines 
políticos generales. En el espíritu público reposa esa primera comu- 
nidad espiritual o emotiva que diferencia a un pueblo de un mero 
agregado de hombres. Si la expresión espíritu del pueblo se despren- 
de de todo valor místico, puede valer para entender estos significados 
que deben referirse al patrimonio cultural de creencias, ideas o senti- 
mientos que configuran el carácter de un pueblo como una cultura. 
Opinión, alude, por el contrario, a juicios activos, eficaces y externos 
de asentimiento o repulsa; es decir, a expresión de lo que pensamos 
sobre una cuestión controvertida. El espíritu, las creencias o el senti- 
miento público son las premisas mayores en que los hombres se basan 
para juzgar las cuestiones que se les, proponen; el juicio que en ellas 
se fundamenta es ya opinión ... No es, de otro lado, opinión lo que se 
piensa, siente o cree, sino lo que se manifiesta, y no todo lo que se 
manifiesta, sino sólo aquellas manifestaciones que entrañan un acto 
de voluntad, de adhesión o condenación concreta.(239) • 
Pero la verdadera dificultad no estriba en esta primera discrimi- 
nación del concepto de opinión continúa Sánchez Agesta- sino en 
la fijación de lo que se entiende por público ... Las Investigaciones 
, de Toennies y Lowell tienden a comprender este término como definición de un sujeto. El público, o más precisamente a su enten- 
der, el pueblo como sujeto de la opinión pública. Esta no es opinión 
que se da en público, sino opinión del pueblo�.  Pero para Luis Sán- 
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ELEMENTOS DE.CULTURA POLITICA 2 1 1 
chez Agesta la identificación de público y pueblo es aceptable sólo 
en términos generales, porque el público es más inteligible como una 
parte del pueblo. Existen varios públicos en funcíón de los conteni- 
dos sobre los que s• e proyecta. No se trata de grupos organizados del 
pueblo, ni siquiera son las mismas personas las que forman un 
público. - 
El público es el grupo del pueblo que atiende, se interesa o 
participa del contenido materia de rechazo o aceptación. El público 
está determinado por un interés común que le hace atender a ciertos 
hechos. No es por eso una cantidad determinada de personas ni un 
grupo susceptible de ser localizado geográficamente. En asuntos de 
carácter universal puede tener alcance mundial, como ocurre con 
relación a la situación de Centro América o al bombardeo de los 
Estados Unidos a Libia que ponen en peligro la paz mundial. 
Hay que distinguir, también, las opiniones públicas que suponen 
actitudes encontradas de grupos del pueblo respecto de un mismo 
interés, del concepto de opinión pública como consenso. Esta última 
exige que sea edificada sobre el espíritu público como unidad o de 
las creencias o sentimientos públicos. Ello plantea la dificultad de la 
unidad de la opinión pública o, mejor dicho, del propio espíritu 
público. Puede reconocerse, por ejemplo (en una sociedad determi- 
nada en un momento dado), un consenso en ciertos aspectos genera- 
les o universales, como el rechazo de la esclavitud, del narcotráfico 
o de la tortura, porque forma parte de nuestro ''sistema de creen- 
cias'', más allá de los interes particulares o de grupo que coexisten 
en la comunidad política.(240) En estos aspectos, la opinión pública 
no sólo representa un. freno para el poder político que no podrá 
rebasar estas barreras sin poner en riesgo su legitimidad y estabilidad, 
sino que también representa una fuerza política capaz de encumbrar 
líderes y derribar gobiernos. Empero, cuando la opinión pública está 
dividida podremos advertir acciones orientadas a imponer contenidos 
sobre la población, es decir, a lograr un consenso ficticio, una 
corriente sujeta a contagio social. 
Y es que la opinión pública puede formarse a partir de largos 
procesos de maduración histórica; pero también puede ser manipu- 
lada o disfrazada por los líderes políticos, los grupos de presión o 
los medios de comunicación masiva a través de la propaganda. Para 
ello se "venden" ideas de la misma forma como se publicitan las 
mercancías. Con acierto Karl Loewenstein señala que '' Aquel que • 
sea consciente de la magia fantástica que ejerce la propaganda polí- 
tica sobre la mente y la capacidad de juicio del individuo, podrá 
preguntarse con razón: ¿cómo es de libre la libertad política? ¿qué 
• 
212 Felipe lsasi Cayo 
posibilidades de autodeterminación le quedan todavía al individuo 
bajo el fuego graneado de la propaganda? ¿qué valor se puede atri- 
buir a la libertad de la voluntad política, cuando las informaciones 
con las que se forma la opinión de los destinatarios del poder son 
filtradas a través del colador de la propaganda? La libertad política 
entra aquí, nuevamente, en el punto candente de la dicotomía de ' 
distribución y concentración del poder.(241) 
En efecto, la propaganda suele actuar sobre los intereses de la 
población, sus anhelos o sus temores; condicionando el sentido de 
su opinión. Suele también recurrir a slogans o verdades a medias 
para la construcción de mitos con los que se identifica el público. 
Los mitos son creencias acerca del porvenir que motivan la 
intervención decidida e incluso heroica de muchas personas. Cada 
movimiento político propone un mito que es asumido como una 
esperanza que llena de sentido la acción colectiva. Sin un mito 
movilizador los líderes y las masas carecerían del entusiasmo indis- 
pensables para las grandes realizaciones,(242) pero pueden también 
distorsionar la voluntad del pueblo, llevándolo a verdaderos crímenes 
contra la humanidad. Así, la revolución francesa movilizó a las masas 
de la época en base al mito igualitario, edificando una sociedad más 
justa; pero el nazismo empleó el mito de la superioridad racial de 
los arios, ocasionando el asesinato de más de seis millones de judíos; 
y el fascismo propuso el mito de un nuevo imperio romano, justifi- 
cando un régimen de concentración y abuso del poder. 
En el sistema de la democracia se proclama un sistema abierto 
de ideas que permite contrarrestar la acción de grupos particulares 
para la concentración de la información y consecuente manipulación 
de la opinión pública. En el sistema autocrático basado en un circuito 
cerrado de ideologías, suele monopolizarse el poder de la propaganda, 
como un mecanismo de seguridad contra la· acción del pueblo que 
pueda cuestionar la legitimidad del poder. 
Sin embargo, el sistema democrático no está libre de culpas en 
este campo. No siempre su proclamada libertad de expresión en un 
circuito abierto de ideas, asegura la real distribución de la informa- 
ción. La concentración de la propiedad de los medios de comuni- 
cación masiva, su identificación con los grupos de interés, y hasta su 
sometimiento a éstos; convierten la información que sirve de base 
para la formación de la opinión pública, e11 un monocorde transmisor 
de contenidos, muchas veces subliminales, que convierten el libre 
pensamiento en una simple ilusión mental. Si bien pocas veces se 
recurre a la censura como medio de evitar que se propaguen deter- 
minadas informaciones cuyo conocimiento por parte de las masas 
ELEt.fENTOS DE CULTURA POLITICA 2 1 � 
pudiera generar una reacción de los grupos de oposición o de las 
propias masas; empero, sí suele producirse el mecanismo de la auto- 
censura, en cuya virtud, los medios de comunicación social se 
abstienen de informar respecto de aquellos asuntos que puedan 
resultar incómodos a los detentadores de poder o a los grupos de 
interés de cuyos anuncios publicitarios dependen económicamente. 
En el campo de las elecciones políticas estos mecanismos dis- 
torsionan la voluntad popular. Se requiere una serie de reformas 
como por ejemplo, la limitación del· gasto en la propaganda política. 
Los liberales dirán que esto sería un atentado contra la libertad de 
expresión y contratación que pondrá en peligro la economía de los 
medios de comunicación social. Pero todo esto sería mejor, que el 
sometimiento del público al martirio del lavado cerebral. Los medios 
de comunicación deberían estar prohibidos de vender más allá de 
un cierto número limitado de horas/espacio en las campañas electo- 
rales. Deberían igualmente, ser obligados a dar acceso gratuito a 
todos los partidos políticos sin discriminación, para la exposición 
de sus programas de gobierno. 
De otro lado, debería replantearse el modelo de libre empresa 
en los medios de comunicación social, dando acceso a los sectores 
organizados de la sociedad para expresarse. Los comunicados de los 
sindicatos, las asociaciones de profesionales, industriales, mineros, 
partidos políticos, etc. deberían contar con un espacio libre y gra- 
tuito en todos los medios de comunicación social privados o estata- 
les, como una carga pública a los propietarios de los medios de 
comunicación social. 
* * * 
NOTAS AL CAPITULO 10 
225. Silva Santistcban G.S., Luis. Fundamentos de Ciencia 'Política. Instituto de Investi- 
gaciones Filosóficas - Facultad de Derecho y Ciencia, Políticas. Universidad de Lima, 
Lima - Perú, 1986, p. 140. 
226. lbid., p. 5 9 a 63. 
227. Silva Santisteban G.S., Luis. Op. cit., p. 141. 
228. Ruiz Eldredge, Alberto. La Constitución Comentada - 1979; pp. 99 y 100. 
229. Silva Santistcban, Luis. Op, cít., p. 95. • 
230. Ferrero, Raúl. Op. cit., p. 413. 
• 
2 14 Felipe lsasi Cayo 
231. Silva Santlsteban, Luis. Op. cit., p. 95. 
232. Silva Santistcban, Luis. Op. cit., p. 98. 
233. Ruiz Eldredge, Alberto. La Constitución Comentada· 1979; p. 102. 
234. Nuevos Principios para un Nuevo Pciu; Lima, 1960, p. 207. 
235. Silva Santisteban, Luis. Op. cit., p. 115. 
236. Sánchez Agesta, Luis. Principios de Teoría Política; p. 231. 
237. !bid., pp. 231 a 233. 
238. Silva Santistcban, Luis. Op. cit., p. 76 . 
• 
239. Sánchez Agesta, Luis. Op. cit., pp. 269 y 270. 
240. lbid., pp. 271 a 273. 
241. Loewensteín, Karl. Op. cit., p. 417. 
242. Silva Santisteban, Luis. Op. cit., p. 73 a 75. 
LECTURA BASICA RECOMENDADA 
- Silva Santisteban G.S., Luis. ''Fundamentos de Ciencia Políti- 
ca", Ed. Universidad de Lima, 1986. 
- Ferrero, Raúl. Ciencia Política. Teoría del Estado y Derecho 
Constitucional. Ed. Studium, 1970. 
- Sánchez Agesta, Luis. ''Principios de Teoría Política''. Madrid, 
Ed. Nacional, 1976 . 
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